与常规的扶贫不同，精准扶贫是一场超常规的行动。

超常规的精准扶贫带有明显的运动式治理的特征。首先是目标明确，将脱贫作为贫困地区的中心工作，统率贫困地区的社会经济发展。为了在规定的时间完成规定任务，地方政府必须进行高强度的人力和物力资源动员，采取超常規的举措。[1]许多地方借用了准军事的方式推进精准扶贫工作，许多常规的秩序被打破。运动式治理经常会伴随超常规的措施并取得超常规的效果。一些研究认为运动式治理的措施和成效往往很难延续到常规治理时期，然而运动式治理并非对常规治理没有影响，甚至可能会给常规治理提供丰富的治理资源。运动式治理能否对常规治理产生积极和深远的影响，取决于：第一，运动式治理在多大程度上回应了原有的问题;第二，运动式治理在多大程度上改变了原有的治理结构;第三，运动式治理中所形成的机制是否可以在运动结束以后进行适应性的变化。从以上三个角度分析，带有运动式治理特征的精准扶贫为乡村治理提供了宝贵的资源，在精准扶贫目标完成以后通过制度化的转变，可能对乡村治理产生长期的影响。

乡村治理的困境

在实施精准扶贫之前，无论是乡村治理或贫困治理，都面临着严重的困境。乡土社会的解体和后税费时期基层政府的悬浮，给原有的乡村治理机制带来诸多困难;以贫困县和贫困村为主要目标的扶贫资源分配，造成了扶贫资源外溢以及地方政府、村级组织争抢贫困县或贫困村以获得扶贫资源的尴尬局面，由此在乡村内部和乡村与国家之间，程度不同地存在着紧张关系。

乡村经常被想象为一个生活共同体，乡村成员基于伦理、互惠和地方制度维持着乡村的运行，在费孝通对乡土中国的想象和斯科特对农民道义经济的叙述中，乡村生活在很大程度上是远离国家的。但是，在现实中，乡村并非是远离国家的共同体。秦晖的分析表明，中国乡村在国家（也就是他所说的大共同体）的作用之下，小共同体的发育很弱，国家对乡村社会的影响很强，乡村缺乏抵制国家的能力。[2]实际上，任何乡村都既具有生活共同体的特点，同时也是在国家治下的。并且，随着治理能力提高，国家越来越倾向于直接治理乡村。衡量一个国家的治理能力强大与否的标准，很大程度上就在于国家是否能够将其规则和权威直接作用于乡村。

小共同体和大共同体往往被看作是此消彼长的关系，国家的干预会减少小共同体的自主性，小共同体的自主性则有助于乡村减少国家的影响。但是在进入21世纪以后的中国乡村，不管是小共同体抑或大共同体，在乡村治理中都进退维谷，步履艰难。

如果说村庄具有生活共同体的特征，在进入21世纪以后，这个共同体在大多数地方已经弱化甚至瓦解。20世纪80年代的农村改革有两项关键内容，即包产到户和建立村民委员会，前者将农户从集体中解放出来，为市场经济进入乡村奠定了基础;后者则在村民自治的基础上重建村落共同体。但是两个努力所取得效果却不尽相同：土地承包和家庭经营发挥持续的作用，借助市场经济的推动和村庄成员流动，农民在个体化的方向上取得了很大发展;但是将村庄作为一个共同体实施自治，却困难重重。乡村的领袖本来是要给村民提供庇护的，这也是村委会得以发挥作用的基础。但是在村落共同体瓦解的背景下，大多数地区的村庄领袖或者不再发挥村庄组织者作用，或者借其地位攫取利益。能够发挥村庄领袖作用的村级组织大幅度减少，大多数乡村已经不是一个共同体。在这样的村庄中，不仅村民无法对村干部形成制约，村干部也很难为村民服务，甚至也无法将政府的惠农政策很好地落实到基层。

在小共同体弱化的过程中，国家对乡村的作用也在弱化。2006年停止征收农业税，确立了“工业反哺农业、城市反哺农村”的政策，通过各种渠道进入农村的资源不断增加，既包括农村基础设施建设等村庄集体受益的项目，也包括针对农村居民个体的各种保障、补助和奖励;特别是在贫困地区，来自中央政府的转移支付大幅度增加，国家的角色从汲取者变成社会福利的提供者。[3]作为福利提供者的国家需要有清楚的政策目标，将资源投放到特定人群。但事实上政府却缺乏有效的机制使资源到达目标人群。例如，种粮补贴是希望通过向粮食生产者提供补贴以激励农民种粮积极性，但由于界定种粮农民难度较大，补贴只能按照土地承包面积发放，对种粮积极性的激励作用有限。与此类似，农村低保政策对于保障最低收入农户的生活至关重要，但在确定低收入农户时却受到诸多因素的限制，包括农户收入信息难以收集、乡村干部的优亲厚友等，由此导致低保的瞄准率很低，甚至一些村干部将低保作为与农民讨价还价的工具。总之，作为福利提供者的国家，通过已有的行政体系，很难实现目标。

贫困地区所面临的问题似乎更加严重，因为贫困地区获得资源更多，同时村级组织和基层政府更加弱化。扶贫资源分配要目标瞄准和公平合理，但是在实践中，扶贫资源的分配受到多种因素的影响。贫困地区是国家支持的重点，中央政府对于连片的贫困地区、重点贫困县和贫困村、贫困户提供了特殊的资金以支持其脱贫，特别是在实施“八七扶贫攻坚计划”以后，扶贫重点县成为扶贫的主要资源投入渠道。这种特殊的政策催生了“争戴贫困帽子”的现象，少数县政府甚至因为进入贫困县而大举庆贺。能够成为贫困县或贫困村，往往并不纯粹是因为收入低或发展落后，其中也掺杂了各方的利益博弈。各方争抢扶贫资源，扶贫的目标瞄准就很难实现。

在完成了第一个扶贫开发十年规划以后，中央政府大幅度提高了贫困线的标准，将扶贫的目标群体从不足3000万人提高到1.6亿人，农村贫困发生率从不足3%提升到超过17%——这使得21世纪第二个十年的扶贫任务变得异常艰巨。第一，扶贫人口的覆盖面大幅度扩大，除了贫困人口增加以外，扶贫的县也增加到832个，包括了扶贫重点县和扶贫片区县。第二，扶贫标准也在提高，要实现“两不愁三保障”，一些地方还基于当地情况增加了保障内容，比如干旱地区要实现饮水有保障，要达到这些标准比单纯提高收入更加困难。第三，制定了明确的时间表，要在2020年全面建成小康社会之时，彻底消除绝对贫困。第四，如果要在有限的时间内高标准地完成如此多的贫困人口脱贫的任务，必然要大量增加扶贫资源投入，不仅资金数量增加，仅中央财政的扶贫资金从2015年以后每年就以200亿的幅度持续增加，更重要的是资金来源更加多样，包括扶贫整合资金、社会扶贫资金和各种金融扶贫资金，投入扶贫的资源总量是过去所没有的。上述这些因素给乡村治理提出了新的要求，如果贫困地区的乡村治理没有根本性的改变，扶贫的目标无从实现。

精准扶贫下的乡村治理

2013年，习近平总书记提出了精准扶贫的要求，并在2015年将精准扶贫概括为“六个精准”，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。要实现精准扶贫的目标就需要对原有乡村治理结构进行根本性改变：在实施精准扶贫的实践中，新的信息采集分析系统使乡村和农户变得更加透明;大量行政干部直接介入乡村日常治理，建立了国家对乡村的直接治理机制;村民参与乡村公共事务的机制更加制度化。