基层治理是直接面向人民群众的治理，是维护社会稳定的重要基石。党的十九大报告指出，要推动社会治理重心向基层下移，打造共建共治共享的社会治理格局。作为社会治理的重要组成部分，基层治理的核心任务在于处理基层公共事务，化解社会矛盾。基层治理是否有效将直接影响人民群众的获得感和幸福感，因此提高基层治理能力有助于推进国家治理现代化。当前，我国社会治理的重点和难点均在基层，基层治理必须建立常态治理与非常态治理的协调转换机制，实现资源的快速有效整合与配置，解决基层社会问题。其中，常态治理是指日常状态下的治理，而非常态治理则是在处于紧急状态下为应对突发公共事件的特殊制度。基层治理既要建立日常工作机制，实现治理的规范化;又要建立应急工作机制，保持治理的灵活性，并根据实际情况及时进行机制切换，以提高治理效能。

常态治理“碎片化”与非常态治理“动员化”失衡的危害

一般而言，社会中存在两种类型的事件，即确定性事件和不确定性事件。相应的，社会治理也面对两种状态，即常态治理和非常态治理。常态治理处理大量日常性事务，主要涉及已知的确定性事件，治理主体对其构成要素和运行规律有所把握。而非常态治理则处理大量突发性事件，这些事件具有不确定性和多变性特征，治理主体尚未对其发展规律形成稳定认知，因此往往通过临时动员在某一时段集中解决问题。例如此次新冠肺炎疫情，就给基层治理带来极大挑战。由于病毒具有较强传染性和潜伏性，因此要求基层迅速开展排查和封闭式管理工作，找出传染源，切断传播途径。面临紧急的防疫要求，基层工作者必须迅速启动应急响应，实现由常态治理向非常态治理的转化。

然而，在处理基层公共事务的过程中，常常会出现常态治理“碎片化”与非常态治理“动员化”的失衡。“碎片化”描述了整体分割现象，在治理中往往表现为各主体之间相互排斥、权责失衡，无法形成治理合力，导致基层治理效率不高。“动员化”则概括了一种紧急治理机制，往往表现为人、财、物的迅速集中，以及特定情景下的大規模成员参与。常态治理与非常态治理是相辅相成的两种治理形式，具有不同的特征和适用条件。而“碎片化”的常态治理和“动员化”的非常态治理常常相互制约、相互影响，二者无法相互转换导致基层治理难以有效应对日益变动的客观环境。

一方面，“碎片化”的常态治理成为“动员化”非常态治理的掣肘，繁杂的常态治理成为非常态治理行动的阻碍。近年来，基层政府、党组织、群众自治组织和其他社会组织等多方主体均在基层社会中发挥重要作用。但共建共治共享的格局尚未真正形成，各主体之间的协调存在障碍，基层治理共同体有待进一步建设。因此，多元化的权威主体和权力运行方式尚未得到整合，国家与社会仍在寻求一种新的平衡关系。“碎片化”的常态治理导致基层治理各主体之间的力量不均衡、定位不清晰，各方主体难以发挥其真正优势。面临突发紧急事件时，各方主体的行动无法统一，权责关系模糊，其资源汲取能力和组织动员能力不足，难以在短时间内迅速有效回应，从而影响“动员化”非常态治理。

另一方面，“动员化”的非常态治理阻碍“碎片化”的常态治理运行，直接影响常态治理的日常运作。为了解决某种突发事件，在短时间内组织引导多方力量参与治理活动的行为即视为“动员”，组织动员不仅是革命战争时期的政治传统，更是新中国成立后解决重点问题的有力手段。“动员化”的非常态治理以基层动员方式发出号召，在特定情景下激发参与者的动机，能提高治理的回应性。但这种治理的长期绩效不高，具有较强时效性，往往在紧急信号解除后难以持续，容易产生较高的治理成本，不符合国家治理现代化的需要。作为一种临时手段，“动员式”治理打破了常态治理的职责分工和行动规则。因此，如果非常态治理无法及时转换为常态治理，将削弱常态治理能力，降低基层治理效能。

常态治理“碎片化”与非常态治理“动员化”的现实动因

一是基层公共事务的复杂化和动态化取向导致二者平衡点难以取舍。社会加速发展的背景下，基层治理面临严峻考验。一方面，随着资源流动性的提高，各种生产要素不断进行着重组，跨区域和跨领域的公共事务开始增多，已大大超出基层政府和行政力量的管辖范围，而公共领域的交叉也呼吁各部门加强合作，以及有效利用更加专业的社会组织的力量。复杂的公共事务必然要求多元主体的共同参与，才能弥补单一主体治理的缺陷。另一方面，后现代社会出现了大量不确定性风险，新的公共问题尚无有效的解决对策。其中，人口的大规模流动导致社会关系错综复杂，传统文化习俗和地缘关系被割裂，公民意识普遍不足，基层社会共同体遭遇冲击。基层社会中的传统权威和现代权威难以共存，行政干预手段也无法适应公共事务的新变化，因此可能出现更多非常态治理情景。

具体而言，公共事务的复杂性要求基层治理必须适应专业化分工需要，积极吸纳不同主体参与治理过程，但由于尚未明确治理规则和治理体系，往往存在主体缺位和越位现象，或是行政干预过度、自治组织行政化，或是基层政府能力有限、公共服务供给不足，各主体之间无法形成优势互补，从而导致“碎片化”治理现象。