西方政治学不仅关注那些给社会带来秩序、提高生产率的组织方式如何转换成政治层面的权力分配机制和政府层面的执行机制，更纠结于一系列二元矛盾的共生与契合：权力与权利的“团结”，权力与真理的“一致”，自由主义与极权主权的“双生体”，官僚行政与自由市场的内在亲和等。这些现象不同程度显现于西方政治运行，但并不是孤立或分散的存在，而是共存于西方政治治理的流变中，或者说是西方民族国家自带政治基因在治理层面呈现的不同政治症状，具有综合性和系统性。如果从发生学角度来理解和探源这一问题，米歇尔·福柯在其《安全、领土与人口》中带有原初意义上的“公共管理”概念将为我们提供一个极为恰当的切入视角。

福柯所谈的“公共管理”与今天学界的公共管理、新公共管理以及新公共行政等有很大区别，甚至具有截然相反的含义。今天谈的公共管理是针对市场外部性的公共服务供给，或者是以市场为中心、以市场为原则推进公共资源的配置;福柯的公共管理则是和商业活动、城市发展、市场经济相结合的统一体，是以市场经济、城市共同体为范本，通过一系列必要的干预手段，将整个国家的安全、领土和人口按照城市化、市场化、商业化的标准来管理，带有强烈的规划性、指导性和强制性。公共管理是国家理性，以增加国家力量为目的。从十五、十六世纪开始努力将社团、协会等置于其公共权力之下，到十七、十八世纪操纵、维持、分配、重建一些力量关系，进而在组织人口进行商品生产中形成竞争性力量关系，公共管理逐渐形成一整套可以增强国家力量又能维持良好秩序的方法，开始在“秩序与力量之间建立一种动态的、特定的和可控制的关系”。公共管理以国家理性开启现代治理方式，并以国家理性塑造政治与行政、国家与个人、政府与社会等二元关系，为以治理为核心的现代政治发展框定演进路径。

一

“政治革新像同时代的社会革新一样，以流动的财富和货币的扩散为条件。”伴随欧洲城市兴起和商业流通，经济要素扩充为可自由流动的土地、资本（货币）和劳动，完全建立在地产基础上、人身依附性的庄园经济受到极大冲击，土地可以租赁、买卖，农奴可以自由流动，劳动可以换取价值，与现金经济不相容的庄园制度趋于瓦解。十六世纪的欧洲，与新兴资产阶级同步出现的还有一个新的阶级—“贫困贵族阶级”。贵族为保持个人荣耀开始逐渐放弃暴力习惯接受国王权威，放弃自治和司法权力进入王室，他们拥簇国王组成为王室成员，依靠国王的庇护过着贵族生活，在宫廷礼仪的训导下逐渐形成诺贝特·埃利亚斯所说的“宫廷社会”。宫廷社会与市民社会成为支撑十七至十八世纪西欧社会政治转型的两股核心力量。宫廷社会延续了封建贵族的身份和荣耀，同时也在宫廷礼仪的纽带下逐渐成为一种带有身份和地位影响力的政治团体。贵族、领主从原有封建统治的政治基石转换成议会、政党、王室的职业政治家，通过政治建议、政治决策、政治立法等影响甚至决定国家政治走向，政治作为一领域出现在国家上层社会。如马克·布洛赫所说，西欧各国议会，英国议会、法国三级会议、德国等级会议和西班牙代表会议表现出来的都是非常贵族化的代表制度（《封建社会》）。政治从起初就是精英政治，政治意味着地位、权力和影响力。政治阶层的精英属性使其不齿于对下层社会直接管理，尤其仍以贵族身份彰显自身影响力的政治精英更不愿参与市民阶级的社会治理。如托克维尔所说：贵族领主不齿于总督的官僚职位，认为它是一个僭权者的代表，是资产阶级或农民在政府中任职的一批新人，是一群无名小辈（《旧制度与大革命》）。贵族将整个社会治理任务让位于君主—政府主导下的公共管理。由此，从宫廷社会和市民社会延伸出两种社会治理力量，即议会（政党）政治和公共管理（行政）。

精英政治阶层专注于法律、立法和决策，并试图以此来影响、指导和规约君主和政府行为。而君主政府主导下的公共管理则是完全根据商业化、市场化和城市化的标准实施治理，注重实际治理中的细节管理，而且迅速地、直接地采取行动，解决当下问题。工商业、市场、资本作为新兴领域，大量新兴事务并不能从自然法、习惯法中找到惯例，必须依赖于公共管理自身确定解决问题的方法，如此，规章、制度、法令、禁令、指示等成为公共管理的特点。正如福柯所说：“如果说主权的目的内在于主权自身，并且主权以法律的形式从自身获得其手段，那么治理的目的则存在于它治理的事物中，存在于对治理所指导的过程的完善和强化中，治理的工具不再是法而是策略。”在福柯那里，推动公共管理的国家理性与主权、与法律是断裂的，没有来源问题，没有基础问题、合法性问题，合法性只源于治理本身。