康熙朝号称盛世，实则腐败丛生，横征暴敛，百姓苦不堪言。而清廷高举仁政大旗，蛊惑后世，个中奥秘在于高调宣传“永不加赋”。实际上，永不加赋意味着中央对地方极限施压，财政收入被最大限度地集中到朝廷，地方官员被迫通过种种非法手段向民众收取额外的“賦税”，以维持政府运转和个人生存（详参拙文《永不加赋的背后》，《读书》二0二三年第五期）。

雍正接手的，就是这样一个烂摊子。面对陷入绝境的地方财政，他毅然决定推行火耗归公，变相突破其父定下的“永不加赋”国策。老百姓纳税，交的是散碎银子，地方政府需要熔铸成标准的元宝送往国库。在熔铸过程中，银子会有损耗。这部分损耗也要老百姓承担，在法定税收基础上按比例额外加收一些，称为火耗。而事实上，火耗征收量远远超过银子的实际损耗，成了地方政府的额外收入，又被称为羡余或耗羡。后来又演变成了各种非法摊派的通称。

所谓火耗归公，实质上就是将地方政府的非法摊派合法化，制定明确的征收比例，省级政府在中央监督下进行统一管理。清代地方政区分三级：省—府（直隶州）—县（州）。州相当于今天的县级市，直隶（即省直辖）州则和地级市（府）大体平级。清代直接管理百姓的是县级政府，一般称州县，税收由州县征收，火耗也由州县征收、分配。所谓“归公”，是指州县征收火耗后必须送交省政府，由省统一分配。

火耗归公后，与康熙朝相比较，表面上民众的法定收税增加了，但实际上新制定的火耗征收率比起此前的非法摊派，比例大大降低，民众的负担减轻了不少。另一方面，归公后的火耗是明确留给地方的财政收入，从而极大地解决了康熙朝因地方财政缺乏经费引发的种种问题，尤其反腐败成效显著。学界历来对此好评有加，符合历史事实。

不过，需要补充一点，雍正推行火耗归公的出发点，既不是减轻民众负担，也不是为了保障地方财政收入。火耗归公始于山西巡抚诺岷。因为山西财政崩溃，亏空非常严重，欠中央的款项数额巨大，诺岷建议火耗归公，每年提取二十万两弥补历年积存的亏空，剩下的用作养廉银，即办公费用和官员的生活补贴。

雍正二年（一七二四），皇上曾让中央主要官员集体讨论火耗归公是否可行，结果主流意见持有异议，于是世宗下了道谕旨，进行驳斥。他指出：“历来火耗皆在州县，而加派横征，侵蚀国帑，亏空之数不下数百余万。原其所由，州县征收火耗，分送上司，各上司日用之资皆取给于州县，以致耗羡之外，种种馈送，名色繁多。故州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而不肯参奏。”雍正认定，地方亏空的根源，是州县官员贪污，而贪污无法遏制，根源就在州县掌握了火耗，以行贿的方式供应上司的办公和生活费用，使得上司无法约束州县。如果省政府能控制火耗的管理和分配，就能从源头上堵住亏空。

正因为雍正将地方普遍亏空的主要原因归结于腐败，而非地方财政严重匮乏的必然结果，他接着说：“今提解火耗，原一时权宜之计。将来亏空清楚，府库充裕，有司皆知自好，则提解自不必行，火耗亦可渐减矣。”这清楚表明，皇上推行火耗归公，根本目的是弥补亏空，即如数追回地方欠中央的税款。至于所谓将来“有司皆知自好”，官员变清廉了，就无须归公，火耗也可以裁减，不过是继承其父康熙的衣钵，忽悠民众、打造仁慈形象的把戏。

雍正指责质疑声音：“尔等所议，为国计乎？为民生乎？不过为州县起见。独不思州县有州县之苦，上司亦有上司之苦，持论必当公平，不可偏向。”反对者担心，一旦火耗归公，用于弥补亏空，又被中央拿走，基层政府会重新陷入经费没有着落的窘境。皇上的回答很巧妙，似乎这只是州县和省级政府间的矛盾，但所谓“上司之苦”，实际上源于中央要求省政府缴足税款的压力。

为了证明中央要钱不是贪婪，雍正强调：“朝廷之与百姓，原属一体。朝廷经费富足，民间偶遇歉收，可以施恩赈恤，百姓自无不足之虞。是清补亏空，于国计民生均有益也。”

谕旨最后说：“朕于臣下，期望甚殷，即州县官员，亦冀其为皋夔稷契。自此各加勉励，勿侵蚀国帑，勿贪剥小民，各省火耗，自渐轻以至于尽革，此朕之愿也。”皋、夔、稷、契是儒家经典中古史传说时代的贤臣，正如上古圣王被视为帝王的楷模，他们也是历代名臣中的佼佼者。