【关键词】基层“双轨制” 驻村干部 捆绑式考核 任务导向

【中图分类号】D422.6 【文献标识码】A

下派干部和工作队深入到基层，广泛联系群众，将国家政策带到群众中去的同时将民情民意向上反映，体现了“从群众中来，到群众中去”的工作方法。干部驻村在社会主义建设的各个时期都发挥了重要作用。目前，乡村治理进入现代化阶段，国家一方面通过惠农政策更深程度地介入基层事务，推动乡村工作走向规范化，另一方面继续发扬干部驻村这一工作方法。例如，在推进乡村振兴的过程中，广泛采取干部包村驻村做法。国家干部属于体制性力量的人格化表达，干部驻村可理解为国家体制进入村庄，构建一套合理的工作考核机制是发挥驻村干部积极功能的关键。？

长期以来，我国乡村一直是在国家和社会的两种力量交织作用下构建秩序。传统时期，国家能力有限，形成“皇权不下县”的治理结构，在非必要的情況下，基层秩序主要靠社会力量维系，国家在常规时期发挥安全保卫和社会教化等有限作用。近代以来，随着国家政权建设的推进，国家力量越来越直接地深入基层，乡村治理的“国家化”程度随着现代化的推进而不断提高。尤其是经过社会主义建设之后，国家主导的基层组织在乡村全面铺开，国家在基层秩序维系上发挥了基础性作用。在过去几十年时间中，随着国家能力的不断提升，乡村越来越从自发演进秩序向国家规划形态转变。党的十九大提出乡村振兴战略，确定乡村发展的总体目标，将乡村建设纳入全面建设社会主义现代化国家的总体框架中。这意味着，未来的乡村治理和乡村秩序，将更大程度地受到国家力量和国家政策的影响。

国家力量以何种方式进入乡村，是受基层治理体制影响的。改革开放后，国家将行政体系建设在乡镇一级，在乡镇以下设置村民委员会，形成了“乡政村治”的基层治理架构。所谓“村治”是指国家鼓励农民开展“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的基层治理活动，由农民组织起来自己解决村庄公共事务、管理集体经济、调解社会矛盾。通过村民委员会这一组织达成的村民自治活动，大量利用村庄熟人社会资源，一定程度上是对乡村传统秩序维系方式的延续。不过，村民自治与传统时期的地方性自治存在性质上的不同，原因是村民自治活动受到法律约束并接受基层党组织的领导。

基于“乡政村治”的基层治理结构，国家行政体系没有直接下村，极大地降低了基层治理成本。然而，这并不意味国家抽身于乡村之外。改革开放以来，以取消农业税为标志，农村基层治理发生了根本性变化。在此之前，乡村治理主要是解决税费收取问题和执行计划生育政策。通过村民自治，村庄内部完成税费负担分配，村干部组织农民进行农田水利等公共品供给。这一时期国家派驻干部下村，主要是配合村干部完成税费收取任务，以及监督村干部执行计划生育政策。取消农业税之后，基层治理调整为服务型，干部下乡带去大量的惠农政策和惠农资金，驻村干部发挥资源链接和政策协调作用，是国家服务下乡的实现方式。

相较取消农业税之前和之后，驻村干部所做的具体工作随着乡村治理的整体变化而发生了很大调整。不过，无论是督促税费收取、执行计划生育政策，还是链接国家服务下乡，驻村干部背后都包含着对国家政策的贯彻。在配合完成村级工作的过程中，驻村干部代表的是国家。国家在认定村民自治制度和鼓励农民开展群众自治活动前提下，又在村民自治体系之外，设置一套国家权力直接下乡制度。国家驻村干部下乡，目的是引导、指导、监督村干部，避免村民自治超脱于国家治理体系之外。

站在基层事务解决的角度看，乡村工作有相当一部分事务不宜交由村民自治完成。比如，在计划生育政策实施初期，相关政策与农民的生育观念存在很大冲突，农民很难主动配合政策执行。派驻干部下村，可推动政策落地，避免村干部瞒报农民超生信息。取消农业税之后，乡村主要工作从强制执行政策变为向农民提供服务。惠农政策下乡也面临着被村干部扭曲的可能性，国家派驻干部下村，可确保惠农资源和惠农政策的精准落地。

总的来说，干部驻村制度可视为在不改变村民自治制度的前提下，国家行政体系直接进入基层的一种实践方式。国家之所以派驻干部进村而不是直接推动行政体系下乡，是因为干部驻村更加灵活，且可保持基层简约治理形态，节约治理成本。国家在确定村民自治的同时，又通过干部驻村弥补村治体系的不足，形成了国家权力介入和群众发挥自治的基层“双轨”治理形态。干部驻村之所以长期延续下乡，原因是这一制度形式既保障了农民在基层事务中的主体地位，也有助于推动国家政策和国家权力顺利下乡，构成国家行政力量与基层群众自治的有机结合。