【关键词】基层治理 策略主义 变通

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

在基层治理过程中存在变通现象，变通也体现了基层干部根据实际情况灵活执行政策的主观能动性。然而，在压力型体制与治理资源缺乏的矛盾下，变通往往演变为“策略主义”，加以广泛适用，即一些基层干部为了完成上级下达的任务，机会主义地运用各类方法、技术、规则、手段和策略，甚至不惜弄虚作假、违法违规，以期将事情“搞定”和“摆平”。这些无原则的变通与策略，一定程度上与基层治理的目标和价值相背离。对于基层治理中的策略主义，要加以正确对待和引导。

基层策略主义的表现形式

一是习惯性选择性执行政策。中国是单一制的国家结构形式，与一些联邦制国家层级相对分权治理的国情有明显的不同，即治权相对比较集中，强调全国一盘棋，下级服从上级，所以我们经常会看到中央或上级就某一领域出台相关的政策，向下级下达任务和要求。由于中国是一个超大型国家，不同地方的经济社会发展水平差距大，面临的治理情境各异，某种程度上使得基层政府在上级总的任务要求面前，要做必要的变通，结合地方实际开展工作和完成任务。但是，这种自主性不是漫无边际的，如果对上级的政策和任务不加区别地变通执行，就是策略主义的逻辑了。人们常说的“上有政策，下有对策”，指的就是选择性执行，如只选择执行容易完成的任务、选择执行考核指标中有规定的任务、选择执行对本地本部门有利的任务、选择执行容易让人看得见的“政绩”，凡此种种，都是基层策略主义的行为。

二是弄虚作假拼凑数字，应付上级的任务和要求。一些基层政府缺乏干事创业的动力，存在懒政思维，对于上级下达的一些需要花费较大努力才能完成的任务，不愿意想方挖掘治理资源和付出艰苦的努力，而是从心里抵触，强调客观困难，寻找借口推脱。或者通过虚报数据，热衷于“做账”，弄虚作假，欺骗上级。由于上下级之间管理链条长，存在信息不对称性，上级的监督存在空白或力度层层递减，也可能因为人情或潜规则，上级对这种行为采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，使基层的这种策略主义行为蒙混过关。

三是违法执法、损害群众利益以达成自己的“政绩”。较长时期以来，在中国的治理实践中，存在对某一项事务或某一经济社会领域（如治安、环境、市场监管等）集中整顿或治理的现象，上级会提出一些考核指标和标准，并且有较严格的达标时限。为此，一些基层政府会在某一段时期，动员各种治理资源，并通过高位统筹分散在不同部门的执法力量，声势浩大推进治理，进行“运动式执法”或“运动式治理”。由于仓促行事，缺乏周密的规划和安排，执法方式方法比较粗糙，再加上临时抽调人手，执法人员的法治意识不强、执法不规范，就有可能存在执法不当或违法执法的情况，甚至与执法对象发生冲突或引发舆情事件，损害群众利益。相关负责人为了完成目标和任务，对粗暴执法或违法执法的行为采取视而不见、放任和纵容的态度。当事情闹大引发舆情事件，还会隐瞒和掩盖事实真相，甚至上下级之间合谋对抗上级的监督和调查。

四是形式主义地“讲政治”。近年来，随着全面从严治党和全面依法治国的逐渐推进和深入，国家治理体系逐渐完善，治理能力逐渐提高，执法监督体系也逐渐健全，对基层的变通行为形成较大的约束。然而，在这种情况下，出现了新的策略主义形式，从之前简单粗暴的任意变通转变为“不变通”，即简单地理解上级的任务和要求，按程序、按规范僵硬执行，表面上体现了制度化、规范化和文明执法，但深层逻辑仍然是关注技术问题的策略主义。

基层策略主义产生的根源

首先是中国基层社会变迁与基层治理之间的冲突。随着中国经济的快速发展，社会结构也相应发生巨变。一方面，在基层农村，虽然中国乡土社会的“差序格局”“礼治秩序”“长老统治”的人情社会和治理秩序影响逐渐减弱，但是现代工业所需要的理性主义，包括制度化和规范化等治理元素并未在治理体系中有效形成，一些基层执法人员的文明素养没有同步提高。另一方面，城市基层治理体制也快速转型，从单位制到街居制再到社区制等，新旧模式之间的转换速度快，一种模式尚未健全和完善就被另一种模式代替，制度建设难以跟上变化的步伐。同时，因快速发展所带来的高目标严要求与治理资源短缺之间存在明显的张力，难以应对基层治理中出现的新问题和新挑战。受制度的刚性约束，一些基层政府的人员编制与繁重的公共事务业务量之间存在巨大的矛盾，只好聘用大量编外人员参与管理，导致执法人员的素质参差不齐。