关键词数字化转型 区域创新 示范效应

一、引言

伴随着第四次科技革命的快速发展，以互联网、大数据、云计算和人工智能为代表的信息技术深刻影响着社会的方方面面。为了适应新技术引致的治理环境变化，政府数字化转型成为国家治理体系与治理能力现代化的重要内涵之一。同时，政府数字化转型也成为学界研究的热点话题。已有研究在规范分析政府数字化转型价值的基础上，①总结国外政府数字化转型经验，② 一方面将政府数字化转型作为因变量，讨论影响政府数字化转型的因素，③ 从而为政府数字化转型提出政策建议；另一方面则将政府数字化转型作为自变量，讨论政府数字化转型的效果，④从而评价政府数字化转型的实际意义。在这些评价政府数字化转型效果的研究中，学者们重点揭示了政府数字化转型对于政府内部流程再造、①外部主体间协同②和政府治理绩效③等直接治理产出的影响。

上述研究对政府数字化转型的直接效果进行了较为全面的评价，但是应当注意到，除了直接的治理产出外，政府数字化转型的社会效果同样也是值得关注的目标。２０２２年６月国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》强调，不仅要将数字技术广泛应用于政府管理服务，推进政府治理流程优化、模式创新和能力提升，构建数字化、智能化的政府运行新形态，同时也要充分发挥数字政府建设的创新引领示范作用。

习近平总书记指出：“创新始终是一个国家、一个民族发展的重要力量”。④ 党的二十大报告也强调“加快实施创新驱动发展战略”。⑤ 长期以来，我国创新投入呈现爆发式增长趋势，但創新产出却增长缓慢，致使内涵式创新发展程度不足，提升区域创新绩效成为实施创新驱动发展战略的必由之路。既往研究对政府在区域创新活动中所发挥的基础性作用已取得基本共识：区域创新活动的开展离不开政府参与。那么，政府数字化转型是否引领了区域创新活动？如果是，政府数字化转型又是如何发挥创新引领示范作用的？为了回答这两个问题，本研究试图基于２００９—２０１９年２３２个地级市的面板数据，以地方政府政务云计算中心试点为政策干预，构建准实验设计，运用双重差分模型与空间计量模型，定量考察政府数字化转型的社会影响及其运行机制。

二、文献综述

在既往研究中，学者们将区域创新作为市场自发行为，重点关注了对外直接投资、⑥金融发展水平、⑦市场扭曲程度⑧等市场要素对区域创新绩效的影响。数字技术影响创新绩效的相关文献则大多关注企业数字化转型对创新的影响效应，普遍认为企业数字化转型对创新成功率、创新收益、创新绩效提升等具有正向推动作用。⑨ 也有研究指出在数字赋能下，金融发展对创新绩效也具有正向激励作用。在对数字化转型进行细分的过程中，研究发现，数字化转型可分为数字化接入、装备、平台建设和应用水平四个维度，数字化装备、平台建设应用水平与区域创新绩效呈倒“Ｕ”型关系。尽管相关研究对数字化转型影响区域创新绩效的机制与效应进行了深入剖析，但这些研究中所提及的数字化转型大多发生在企业、行业层面，是市场主体或者说是直接参与创新活动的微观主体的数字化转型，而政府影响区域创新的方式和途径与这些微观主体完全不同，因此无法使用其机制来替代政府数字化转型对区域创新绩效影响机制。

政府行为会影响区域创新绩效已成为学界基本共识。区域创新活动存在外部性从而引发的市场失灵是大多数研究论证政府影响区域创新活动的理论起点。① 从这一起点出发，现有研究重点分析了产业政策、②政府补贴、③税收优惠、④科技规划⑤等政策工具的作用。研究发现政府活动既可能增强⑥也可能降低⑦区域创新绩效，同一政策工具的效果在不同地域、⑧不同行业⑨间存在差异。尽管不同研究对于政府影响效果方向和强度的评估结论存在分歧，但是这些研究存在相同的基本逻辑：将微观创新主体视作“经济人”，各类政策工具都是通过影响创新活动的成本收益或创新活动的市场环境，促成新的市场均衡，影响区域创新活动。但是，与上述供给面或需求面政策工具不同，作为政府内部改革举措的政府数字化转型并不能直接改变区域创新微观主体的成本收益，因此现有文献尚未对政府内部管理行为影响市场主体创新的效应和机制做出清晰回答。

综上所述，相关文献已对数字技术的经济价值、企业组织创新等方面进行了深入探讨，也肯定了数字技术应用在企业发展方面的重要价值，为本文研究提供了基础，但依然存在以下不足：一是重在研究数字技术对企业发展价值的作用，忽视了数字技术与区域整体创新的关系，使区域整体效应与机制缺乏探究；二是重在分析数字技术、互联网等设施对创新的影响机制，忽视了数字技术作为一种赋能形式，导致地方政府创新行为未被纳入创新绩效影响因素的考察范畴，因而无法进一步回应“有为政府”与“有效市场”相结合的现实要求。鉴于此，本文试图从以下两个方面发展既有研究：一是将政务云计算平台建设试点政策作为政策干预，从而构造政府数字化转型的准自然实验，部分解决以往研究的内生性问题，科学评估政府数字化转型对区域创新绩效的影响效应；二是考虑数字技术赋能政府治理的特性，厘清政府数字化转型影响区域创新绩效的影响机制。

三、政策背景与理论假说

１．政策背景

２０１１年１１月，《国家电子政务“十二五”规划》提出了完善以云计算为基础的电子政务公共平台顶层设计，推行“云计算服务优先”模式，推动政务部门业务应用系统向云计算服务模式的电子政务公共平台迁移并开展电子政务公共平台应用试点示范工作。２０１２年财政部印发的《政府采购品目分类目录（试用）》将云计算服务纳入政府采购目录中。随后颁布实施的《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》（２０１３年）、《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（２０１５年）、《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》（２０１５年）、《关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》（２０１６年）、《云计算发展三年行动计划（２０１７—２０１９年）》《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（２０１８年）等一系列规范性文件，都将政府云计算作为政府数字化转型的主要抓手。根据中国信通院２０１８年政务云综合水平评估结果，评估对象中８０％的部门和７０％的业务系统已在“云”上运行。已有关于政府数字化转型的应然研究指出，大数据、云计算、人工智能是当前政府数字化转型的主要支撑技术，①而三大技术中只有云计算技术需依托明显的物理载体建设因而能够被观察到。同时，云计算中心作为大数据和人工智能运行的物理载体，其投入运营也是政府数字化转型的里程碑性标志。②

２．理论假说

从“经济人”的理论预设出发，交易成本与资源配置理论指出创新要素交易成本降低或配置优化均能实现在既定成本下的产出提升，或者在既定产出下的成本降低，从而增强区域创新效率。