近日，国家市场监督管理总局就《公平竞争审查条例（征求意见稿）》（下称征求意见稿），向社会公开征求意见。出台这一条例的目的是为了规范和强化公平竞争审查工作，“破除地方保护和行政性垄断，推动加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”。

征求意见稿所列审查内容中，“影响生产经营成本”相关条款颇为受人关注。其中有四个条款，指向了地方政府在招商引资等过程中承诺给予特定企业的一些税收优惠或者财政补贴、奖励。具体为：“政策制定机关没有法律、行政法规或者国务院规定依据，不得制定含有下列影响生产经营成本内容的政策措施：（一）给予特定经营主体税收优惠政策；（二）对特定经营主体实施选择性、差异化的财政奖励或者补贴政策；（三）给予特定经营主体要素获取、资质标准、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠政策；（四）安排财政支出与经营主体缴纳的税收、非税收入等挂钩或者变相挂钩”。

多年来，地方政府为了招商引资，与特定企业签订“抽屉协议”，给予其税收等各方面的优惠，已经是公开的秘密。比如，地方政府在协议中承诺按照“五免五减半”（前五年免征，后五年减半征收）、“两免三减半”等原则给予签订协议企业其所缴纳的企业所得税中地方分享部分的退税或财政返还、财政补贴。当然，通常“抽屉协议”涉及的内容丰富，可能包括多项中央地方共享税中地方留存的部分和一些全额由地方享有的地方税收、非税收入（包括行政事业性收费、政府性基金、社会保险缴费等），甚至可能包括土地出让价格优惠、水、电价格优惠，以及工业园区的标准化生产用房、企业职工宿舍建设等内容。

地方政府类似的“暗箱操作”，多年来在中央政策层面一直是被禁止的，特别是地方政府在税收、非税等收入和财政支出等方面对特定企业实施的优惠政策（以下统称税收等优惠政策）。然而，地方这类操作实际已经持续存在了20余年，屡禁不止。“抽屉协议”的形式，多为地方政府或相关部门与企业签订的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要以及“一事一议”形式的请示、报告和批复等。

央、地政府在税收等优惠政策上的不同考量

中央政府之所以禁止地方政府与特定企业签订此类协议，是因为地方制定的税收等优惠政策扰乱了市场秩序，影响国家宏观调控政策效果，甚至可能违反中国对外承诺，引发国际贸易摩擦。这类“抽屉协议”，无一例外降低了签订协议的特定企业的成本（包括税收成本），由于地方政府的干预使其相比同行业内其他企业形成了某种竞争优势，市场经济公平竞争的原则被打破；同时，由于这些在招商引资中与地方政府签订协议的国内外企业多数时候本身就是行业内的翘楚，地方政府给予的各方面优惠政策，还有可能进一步强化其优势地位，进而形成区域性甚或全国性垄断。