【关键词】基层治理 协同治理 基层干部 治理能力

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

基层治理是国家治理的基石。一些基层治理问题往往具有复合属性和复杂成因，超出单一部门的职责能力，牵涉多领域多部门，需要各方通力合作、协同应对。习近平总书记指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。”基层协同治理效能与基层干部的能力水平、综合素质息息相关。

整体性治理理念与基层协同治理

社会问题作为一种社会现实，无论是其生成过程还是产生的后果及影响，都是不分部门和科室的，也是不分专业和学科的，而与之对应的基层部门往往分工明确。因此，基层治理应摆脱简单的线性思维约束。近年来，广大干部群众坚持党建引领，打造共建共治共享的社会治理格局，不断创新治理方法，提升治理效能。改革开放四十多年来，随着经济社会高速发展和社会主要矛盾的转化，以及工业化、城镇化加速演进，公共事务的复杂程度以几何倍数递增，许多新型社会问题在基层潜滋暗长，其强度和烈度也在急剧攀升，仅靠以往的传统单一治理方式远远不够。如法国社会学家埃米尔·涂尔干所言，作为取代集体意识成为维持现代社会“有机团结”的劳动分工，内蕴着诱发社会失范的因子，原因在于现代社会建筑在个体差异性和相互依赖性之上，是一种异质的、变动不居的社会形态，由分工形成的部门分散与孤立，可能会带来与预期截然相反的后果。

如何克服科层制下部门分治模式的治理难题，提高跨部门协同治理能力与绩效，是全球公共管理领域的重要议题。随着信息技术的迅猛发展及大规模运用、电子政务的渐次推广等治理要素的变迁，分散化、碎片化的治理模式阻滞行政效率的问题愈发凸显。同时，现代社会的公共问题庞杂繁琐，牵一发而动全身，跨越部门边界的棘手难题与日俱增，需要公共部门持续改进治理行为。1997年，英国学者佩里·希克斯率先从理论意义上提出“整体性治理”（ Holistic Governance），强调跨机构合作、协调与整合，主张构建高效的整体政府运行网络。帕却克·邓利维等学者进一步阐发了该理论，寻求逆部门化、碎片化的合作治理，革除彼此拆台、推诿扯皮的政策环境，以更好利用治理资源。

20世纪90年代中后期，英国、新西兰和澳大利亚等国家通过反思新公共管理运动的理论与实践，借鉴整体性治理等有关理论学说，相继开启以“整体政府”（Whole of Government）为主要内容的政府改革和公共治理运动，以期通过部门联合和信息共享等方式，破除单一部门“信息孤岛”困境，尽可能消除不同政策间的张力和抵牾，提高稀缺资源的利用效率，破解行政碎片化困境，增强国家治理能力。受此影响，西方公共治理在政府实践领域愈加呈现出整体性趋势，各部门进行跨界合作更加经常化和制度化。

世情、国情与社情、民意是基层治理创新的依据。面对头绪繁多的社会问题，不少中国学者将整体性治理理念引入中国基层治理实践。习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：“只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律。”①强调万事万物是相互联系、相互依存的，要坚持以系统观念推进党和国家各项事业，这与整体性治理理念有相通之处。落实到基层治理，就是要运用系统思维，统筹各个方面，发挥各方力量，提升基层治理的系统化、协同性。

基层干部协同能力的时代内涵

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”从“国家—社会”关系的视角来看，基层干部处于国家与社会公众关系的结合点，肩负落实政策和服务人民的多重使命，其协同能力的高低直接关乎基层协同治理成效和人民群众的主觀感受。要而言之，广大基层干部不仅应锤炼政治能力、落实能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力和群众工作能力等，还应具备系统思维能力、统筹兼顾能力、联动补位能力和沟通协商能力等有助于提升协同治理实效的能力素质。

其一，系统思维能力。唯物辩证法认为，系统是由普遍联系的客观现实构成的有机整体，这一整体反映在人的头脑中形成系统思维，“整体性”是其核心特征。邓小平同志曾告诫全党：“有些事从局部看可行，从大局看不可行；有些事从局部看不可行，从大局看可行。”强调要顾全大局，从全局出发，系统地考虑问题。对于广大基层干部而言，所谓系统思维能力，一是要从宏观和总体上把握分析对象，树立全局视野，立足整体观察和解决具体问题，跳出本单位本部门的视野局限，领会政策的整体价值，顾及某一社会问题涉及到的多个矛盾主体；二是不能脱离对局部的细致关照，局部各要素是组成全局的基本部分，如果局部问题累积过多，也会引致全局发生根本变化，基层干部要在调查研究的基础上结合本地区实际开展工作，不能盲目套用和机械照搬上级指示，更不能只顾完成中心任务而对其他问题置若罔闻；三是要注意全局的相对性，以发展的观点考察形势变化，适时调整政策，因时因地因事制宜。