【关键词】农村信用社 体制改革 高质量发展

【中图分类号】F832.35 【文献标识码】A

作为长期深耕县域金融市场的地方法人金融机构，农村信用社系统（以下简称农信社，包括一级法人农信社、农村合作银行、农村商业银行和省级农村信用社联合社）不仅占据着县域金融市场的大部分份额，也承载着服务城乡居民和发展普惠金融的重要使命，备受党和国家重视。从早期集中统一领导到由中国农业银行和中国人民银行代管，党中央给予了农信社特殊的政策支持与关照。2003年8月以来，党中央针对农信社积极启动了“上半场”改革，组建成立省级农村信用社联合社（以下简称“省联社”）负责管理农信社，因地制宜对农信社进行商业化改革，形成了一级法人农信社、农村合作银行（以下简称“农合行”）和农村商业银行（以下简称“农商行”）三种产权组织形式，同时通过“花钱买机制”帮助农信社防风化险，使其扭亏为盈、轻装上阵，资产质量明显改善。在党中央和地方政府的支持下，一级法人农信社和农合行数量逐年下降，农商行组建速度和资产增速明显加快，并在银行业中崭露头角。另外，农信社还将吸收的金融资源用于满足当地近六成的中小企业和居民的金融需求，在破解农村融资难、融资贵、融资慢难题中发挥着重要作用。

国家金融监督管理总局公布的数据显示，截至2022年年末，全国农村金融机构总资产规模和总负债规模分别达50.01万亿元和46.39万亿元，分别是改革前（2002年底）的23.04倍和20.99倍，占银行业金融机构的 13.4%和13.6%。另外，农信社法人机构数量共计2195家，其中农商行1600家、一级法人农信社572家、农合行23家，在银行业金融机构中占比近半。然而，由于改革还有待深化，农信社在自身经营发展和普惠城乡居民中面临着一些难点痛点，影响了支农支小效果，亟需推进新的改革。鉴于此，为推动农信社“下半场”改革与发展，使其全力以赴守好服务县域经济主阵地，当好支持乡村振兴主力军，担好发展普惠金融主责任，有必要对农信社当前面临的难题以及产生难题的根源进行剖析，进而更好对症下药。

党的十八大以来，随着全国多个省份的农信社商业化改革全面收官，行政管理色彩浓厚的省联社与县域农信社（包括一级法人农信社、农合行、农商行）市场化发展目标之间的矛盾逐渐凸显，省联社改革的呼声越发强烈①。2016年以来，中央一号文件连续提出要“加快农村信用社改革”，党的二十大报告也强调，要“深化金融体制改革”“健全农村金融服务体系”。2022年8月，随着浙江“农商联合银行”的先行落地，吉林、海南、四川等省份也将农信社改革提上日程，并结合当地实际情况制定改革方案。那么，农信社“下半场”改革怎么改？其重点方向是什么？需要制定什么样的保障机制来推动农信社高质量发展？鉴于此，在全面推进乡村振兴战略、加快建设农业强国的重要时期，深入推进农信社改革创新和防风化险就成为重大课题，需要我们齐心协力深入研究。

农村信用社发展面临的短板难题

经营压力较大。受世纪疫情冲击和全球经济下行影响，银行业金融机构的增长红利已逐步消退。作为县域金融市场的主力军，农信社经营效益不仅下滑，且面临的数字化转型和同业竞争的压力更大。一是业务离柜率（即客户离开柜台处理的业务量占银行总业务量的比例）走高加大了农信社物理网点的经营成本。随着数字化浪潮的到来，社会大众对线上服务的体验感与适应度日趋增强，中小银行的业务离柜率逐渐走高，电子渠道分流率持续攀升，部分网点产生的实际利润逐渐下降，无形中加大了农信社的经营成本。中国银行业协会发布的《2022年中国银行业服务报告》显示，据不完全统计，2022年银行业金融机构离柜交易笔数达4506.44亿笔，离柜交易总额达2375.89万亿元，行业平均电子渠道分流率为96.99%。二是县域金融市场竞争压力增大。近年来，国有大行和股份制银行纷纷利用低资金成本优势迅速将金融业务下沉到县域市场，并与县域农信社争夺客户资源。面临白热化竞争，县域农信社不得不以更高的经营成本开发次优客户来维持生计。根据近期调查情况看，各个银行的存款利率存在较大差异。以一年期的整存整取利率為例，目前，国有大行存款利率为1.65%，股份制银行存款利率为1.85%，而城市商业银行和县域农信社存款利率基本在2%左右。三是数字化转型较为滞后。数字化转型涉及新技术和新模型的构建，既需要大量资金投入，也需要专业技术人员支撑。但与大型银行相比，县域农信社不仅在资金和技术方面存在劣势，而且现有的专业技术人员也缺乏风险识别和统筹数字化转型的能力，这导致县域农信社不能有效支撑数字化转型。另外，尽管省联社在数字化人才和技术方面有较多积累，可以帮助县域农信社推进数字化转型，但由于不同地区县域农信社经营能力有差距，导致其对数字化转型的定位和目标也存在差异。

金融产品与服务创新能力有待提升。目前，农信社金融产品与服务创新能力不足主要表现在三个方面：一是县域农信社提供的金融产品和服务与农村金融市场中的需求主体契合度不够高，大多数县域农信社只是复制了大中型商业银行的金融产品和服务，并未凸显出农村领域相关的产品和服务特色。二是农信社为农村居民和中小企业提供的仍是储、贷、汇等基础性的金融产品与业务，难以满足在城乡一体化发展趋势下的多元化金融需求②。三是受省联社管理体制制约，县域农信社利用金融科技实现自主创新金融服务的能力较弱，加之精通数据技术开发、收集、分析和应用的专业人才也较为匮乏，导致其只能依赖省联社和外部科技公司，这影响了县域农信社实现自主创新金融产品与服务的主观能动性。

省联社扁平化管理进展较为缓慢。尽管省联社能大大降低新旧制度替换的摩擦成本，提升农信社的财务绩效，但随着农信社法人治理的逐步规范和经营状况的有效改善，具有多重属性的省联社在“自下而上”的入股筹建与“自上而下”的行政管理之间的矛盾愈发凸显。这具体表现在两个方面：一是作为地方法人金融机构，县域农信社的高管任免本应由自己独立完成，但在当前体制下，省联社不仅拥有对县域农信社高管的任免权，还会将多数县域农信社作为获取经济收益的主要来源，这样的做法不仅使这种管理形成了一种“替代”关系，也加剧了县域资金外流。2023年7月，河南省审计厅发布的《关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，有39家县级农信行社偏离服务本地县域经济定位，发放异地贷款498.14亿元。二是作为省级政府下放的金融机构，省联社并不完全是真正意义上的银行业金融机构，其既要管理和服务县域农信社，又要履行省级政府行政管理责任和合作制金融企业的管理责任，多重职能属性决定了省联社可能很难全身心为县域农信社做好服务工作③；加之在多重代理约束下，省联社所研发的金融产品和金融科技运用能力已滞后于县域农信社发展的实际需求，制约了县域农信社创新金融产品和服务的动力。