【关键词】美国联邦债务 形成根源 资金流向 不可持续性 风险特性

【中图分类号】F817.12 【文献标识码】A

美国财政部公布的数据显示，截至2023年10月26日，美国联邦债务总额已经高达33.67万亿美元，相较2023年6月3日美国暂缓31.4万亿美元债务上限生效（至2025年年初），债务总额增加了2.27万亿美元。预计到2030年将超过50万亿美元。按照33.67万亿美元的债务总额计算，以美国人口约3.3亿为基数，每个美国人约欠债10.2万美元；按照美国人平均工资3000美元计算，全体美国人即使不吃不喝，也需要34个月才能还清美国国债。从美国债务规模与国内生产总值（GDP）之比看，到2022财年（2022年9月30日结束）末，美国国债上限规模占其GDP的百分比已飙升至125%；美国国会预算办公室预测，2052年将达到185%。

从历史维度观察，美国国会早在1917年就为联邦政府设定了为履行已产生的支付义务而举债的最高额度，称为“债务上限”（或“国债上限”）。从制度设计看，“债务上限”符合美国与所有债权人的共同利益。这是因为美元作为主权货币与“世界货币”行使双重职能，在现有国际货币体系对美元发行无规约的情况下，若美国政府财政开支无度，并且无限制地发行国债，必将带来美元贬值、恶性通胀等严重后果，受损的恰恰是债权人的权益。鉴于此，“债务上限”可视为美国极为少见的内控之举，既是维护美国政府偿债信用及美元霸权的关键一环，也是美国对债权人的一种信用宣告。

然而在实际操作中，“债务上限”变成了没有上限的“上限”。从“债务上限 ”调整的频率看，自1917年以来共上调了美债上限110多次，其中1960年以来上调了79次，平均不到十个月就调高一次。从数额看，设定的债务上限从1917年的115亿美元，增至2023年的31.4万亿美元，其中自1982年起，美债上限快速膨胀，1982年突破1万亿美元，2008年突破10万亿美元，2017年突破20万亿美元，2022年突破30万亿美元。从“债务上限”的约束内容看，对美国财政部债务的法定限制从严格的“项目控制”基础演变为总负债单一限额的制度，以适应财政部大幅扩大的再融资业务。鉴于此，有必要对美国巨额债务的形成根源、资金流向、不可持续性与巨大风险进行系统的分析，以防范风险，维护我国海外资产安全。

美国巨额债务的形成根源

美国债务螺旋是两党斗争的工具和妥协的产物。从美债供给看，主要受财政赤字和两党博弈因素的影响。美债供给的约束条件是两党利益的平衡。由于两党利益的平衡存在较大的弹性，美债长期存在过度供给的问题。从美债需求看，与安全资产的收益率（在1942年1月—2023年4月的988个月中，美债账面浮亏的月度共有398个月，占比40.3%）、地缘政治关系（约四分之三持有美国安全资产的外国政府与美国有各种军事联系）、美元流动性（全球有30多个经济体的货币与美元挂钩，14家央行与美联储签署了货币互换协议）及美债持有者结构（截至2023年3月，全球共持有7.57万亿美元美债，相比2022年10月增加了4000亿美元，其中国际官方持有美债数量首次超过非官方持有量）密切相关。美债需求的约束条件则是“新特里芬两难”，即美债流动性与美债信用之间存在“两难”。在该约束条件下，两党谋求美国利益的最优化。①

2023年5月初，美国《华盛顿邮报》和美国广播公司所做的一项合作民调显示，36%的美国受访者认为民主党是债务危机的责任方，而39%的美国受访者认为共和党应为债务危机负全责。事实也是如此。民主党执政后为了满足美国中等收入群体的利益，往往增加支出，而一般不会大范围增税；共和党执政后为了满足少数富人利益，通常实施减税政策，而一般不会同步削减支出。美国两党轮替下的短期政策摇摆所导致的只能是联邦财政常年入不敷出，在“债务上限”软约束的条件下，公共債务螺旋上升成为必然。据《纽约时报》公布的数据，在同为共和党的小布什和特朗普执政期间与在奥巴马和拜登的民主党政府期间，美国联邦债务分别增长了12.7万亿美元和13万亿美元。

美国长期累积的巨额财政赤字是美国联邦政府债务不断膨胀的重要原因。依据美国国会预算办公室公布的数据，基本上每个财年美国财政平衡预算的波动幅度都比较大，1962年以来，只有2000年出现财政预算盈余，1999年出现了财政收支平衡，其余均出现了不同程度的赤字。尤其是疫情冲击导致财政赤字占GDP的比例达到了14.9%，高于2009年美国次贷危机时期的10.7%。2008年金融危机期间，美国政府进行了两轮财政刺激，分别为2008年9月的《不良资产救助计划》以及2009年2月的《美国复苏与再投资法案》，合计规模约为1.5万亿美元。面对突如其来的新冠疫情，美国政府共出台了《防备和应对冠状病毒补充拨款法案》《冠状病毒援助、救济与经济安全法案》《新冠疫情救济法案》《美国拯救计划》等六轮财政刺激政策，总额接近5.7万亿美元，几乎是2008年金融危机期间规模的四倍。②

上述财政刺激政策都需要通过大规模发行债券来融资。2007年—2019年美国政府债务增加了约14万亿美元，2020年以来3年多的时间美国政府债务增加了超过8.2万亿美元。可以判断，两次大危机大幅度恶化了美国的财政状况，财政赤字规模快速创新高，也快速拉升了美国的公共债务。③

美国公共债务制度上的缺陷恰恰推动了债务的快速激增。从法律体系看，美国《债务限额修正案》赋予国会对国债总额实施限制的监管权，但对于国债资金的流向和用途则缺乏相应的规制。这导致一方面，美国联邦政府为了实现既定的政策目标及得到更多的选票，就会选择持续增加财政支出规模，而财政收入根本难以覆盖财政支出，从而形成财政赤字缺口，并成为常态；另一方面，财政入不敷出的情况会倒逼国会不得不屡次调高“债务上限”，最终累积成巨额公共债务，导致“债务上限”的不断提升。从制度设计看，美国“债务上限”与财政制度存在脱节。美国政府审计办公室的相关政策表明，美国国债限额既不能控制也不能限制联邦政府财政赤字或要求其承担相应义务。“债务上限”仅是数值，并不关乎其他经济指标。同时，美国联邦政府尽管建立了较为完备的国债发行与披露体系，但对于国债资金的用途披露不详，对国内隐性债务的情况披露更是不足，存在“黑箱”运作，美国国会也无权监管国债所筹资金的流向和使用情况。“债务上限”制度的作用被大大弱化。④

美元作为国际债务货币的特性是形成债务螺旋的主要根源。一是1971年黄金非货币化后，美元发行和流通实际上摆脱了“黄金羁绊”，使得美元由资产货币转变为债务货币。二是美元拥有世界货币和国家主权货币“双重职能”，但货币发行和负债却不受任何约束，利益驱使导致美国货币超发成为必然，而带来的负面冲击却让全球“埋单”。三是得益于美元体系的霸权地位，为了维持“双赤字”（即财政赤字和贸易赤字）的经济增长模式，在实体经济“空心化”状况下，美国最终走上了“挣到钱—借到钱—印出钱”的发展歧路，加上国际金融组织被边缘化，美国全力制裁和打压对美元有威胁的他国货币，构建维护本国利益的国际债务人保护机制，便利货币超发和高债务体系的维系。四是美元供给和回流机制对美元形成债务货币起到较大的支撑作用，在一定程度上刺激了美元债务的扩张。五是美国80%以上的对外债务是以自己的主权货币美元计价的，极大便利了美元债务风险的对外转嫁。