【关键词】县域城乡融合 要素流动 城乡关系 高质量发展 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

党的二十大报告指出要坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。2023年中央一号文件在县域城乡规划、农民工市民化、公共资源配置等方面提出要求，明确以县域为切入点推动城乡融合发展。作为城乡融合的基础承载和关键节点，统筹县域内城乡融合发展是重塑新型工农城乡关系、实现城乡经济循环的必然举措，对于推动实现中国式现代化也具有重大的理论价值与现实意义。为此，系统把握我国县域城乡融合的现实命题、基础内涵、主体要素、融合机理和推进路径，有助于为高质量发展注入新的动能。

县域城乡融合发展的现实命题

《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确提出，要推进县城基础设施向乡村延伸，推进县城公共服务向乡村覆盖，推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。因此，县域城乡融合发展既是加快构建新型工农城乡关系、推动县域新型城镇化迈向更高质量的均衡发展阶段的客观要求，也是在县域范围内率先通过经济、空间、社会、生态系统深度融合，加快推动农业农村优先发展，全面实现乡村振兴的重要目标。

一是以补齐短板推进县城建设，打造高质量发展县域载体。县城是我国城镇体系的重要组成部分，对于构建大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化格局具有重要的意义。目前全国约有2.9亿农民工，县域内约有1.6亿。尤其是在农民离土不离乡的现实背景下，推进以县城为载体的新型城镇化更加能够保障农业转移人口进城落户和回流农民工顺利返乡。随着经济社会发展转向高质量发展阶段，县城虽然具备一般城市的发展基础，但由于长期政策实践中的城市偏向，县城与周边大城市乃至不同区域之间发展的差距依旧明显。以2022年为例，县域人均GDP水平后十位的县仅为全国平均水平12.5%-16.7%（全国平均水平为85698元）。从区域内部县域间发展差异来看，四川省县域人均GDP首位县和末位县两者之間的差值约为56.3倍，浙江、广东、江苏分别约为29.5倍、21.4倍和12.3倍。

由于区位优势、资源禀赋和发展条件不同，如何有效破除当前县域经济不发达、县域发展不平衡、县城吸纳人口能力有限等问题，推动县域高质量发展，需要从共性中把握特性。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》强调要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，总体上按照大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城、人口流失县城五种功能定位与类型划分，重点围绕产业基础、提高资源环境承载能力、推进人口回流等政策目标，加强县城基础设施建设、不断增强节点县城自我统筹与协调能力（见表1）。

二是以载体建设推动战略协同，推动乡村振兴和县域新型城镇化。新型城镇化战略强调以“人”为核心，在优化城镇产业结构和空间布局的过程中同步推动生产方式转型和生活方式转变。乡村振兴战略立足乡村发展的内生面向，强调在激活村庄内生动力的同时通过产业振兴实现与城市功能互补。城乡融合是新型城镇化与乡村振兴互动的时代产物，而新型城镇化与乡村振兴战略的有序协同也有赖于县域城乡融合所提供的稳定开放融合富足共享的整体环境。

城乡融合与乡村振兴的对象是一个乡村地域多体系统，包括城乡融合体、乡村综合体、村镇有机体、居业协同体。乡村振兴的根本目的是在于实现农民富裕富足，农业高质高效和农村宜居宜业，同时乡村振兴所内涵的产业、生态、组织、文化和人才振兴需要建立完善的面向县域城乡要素保障体系。当前，全面推进乡村振兴旨在以县城为龙头和载体，充分发挥县城辐射带动能力，通过服务下沉、资源下沉、治理下沉、组织下沉形成集聚效应、传导效应和涓滴效应逐步实现脱贫攻坚成果的有效巩固、农业农村的优先发展、粮食安全的稳固保障。

在县域内统筹推进城乡融合发展是县域新型城镇化的重要目标，也是未来我国县域城乡深度融合的结果呈现，更是推进从土地城镇化向以人为核心的新型城镇化转型的动力来源。从当前县域新型城镇化过程中人口流动规律来看，目前入乡返乡农民工规模超过70万人，县域和县城成为返乡农民工“二次创业”的首要选择，未来10-15年返乡农民工规模和频率将会进一步增加。同时截至2022年我国城镇常住人口9.2亿人，比2021年增加646万人；乡村常住人口4.91亿人，相比减少731万人，县域及县城也成为农民工进城落户的主要选择。如何妥善安置返乡农民工和进城农民工成为县域新型城镇化面临的主要挑战。以县城为载体的新型城镇化建设聚焦县城基础功能，随着县城基础设施建设水平不断提高、城市基本公共服务体系的逐步完善、县域农业人口转移市民化机制不断健全，县城自身的就业吸纳能力也会同步提升，人口承载力也会逐步增强，县域城镇化也会逐步转向以“人”为核心的新型城镇化发展模式。

三是以战略共振促进城乡共富共荣，形成城乡资源要素自由流动、城乡功能深度耦合、城乡权益均等保障整体局面。城乡要素合理配置与双向流动既是推动县域城乡融合发展的根本要求，也是实现城乡经济内部循环的重要表现。当前，制约城乡发展不平衡的重要问题之一是城乡要素流动类型不均衡、要素流通渠道不通畅。从要素对城乡居民权益保障的影响路径来看，由于城乡在公共服务财政投入、技术投入上的现实差异造成两大地域系统内部教育、医疗、文化、体育、社保等基本公共服务供给差距扩大，以2021年为例，我国县域城乡之间供水普及率、燃气普及率、污水处理率、生活垃圾处理率差值分别为20.67%、68.11%、76.74%和26.31%。为此，要加快构建有利于城乡要素合理配置、平等交换与双向流动的体制机制，不断优化城乡结构，促进城乡融合发展。

以要素双向流动为抓手加快推动县域城乡融合不仅有助于乡村振兴战略与县域新型城镇化的协同并进，也是实现城鄉共同富裕的根本要求。习近平总书记指出：“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”当前我国共同富裕的薄弱的环节是县域城乡经济发展的不充分与不平衡问题。以城乡人均可支配收入为例，县域城乡人均可支配收入差值从2013年17037元扩大到2021年28481元，其内在的绝对差值又同样呈现出不断扩大的趋势（见图1）。