关键词 科层政府 数字政府 法治政府 数字效能主义 数字法治政府

〔中图分类号〕Ｄ６３ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０５－０１１７－１３

一、问题的提出

政府形态、行政模式与科技进步的联系相当密切。“以蒸汽和电力为代表的两次工业革命促成了高度精致化的分工体系和韦伯式的官僚制”，①形塑了至今仍以科学理性而著称的科层政府。随着新信息革命深入展开，科层政府在数字化冲击下迎来了新的嬗变形态——数字政府。从科层政府到数字政府不啻为一场范式超越和升级，而政府形态演化及行政模式的数字化转型，亦将重塑政府治理结构，引发新的治理变革。有学者甚至乐观地认为，数字政府“成为突围科层制政府治理局限、突破条块分割治理结构、弥补科层治理漏洞的有效改革路径”，② 有助于纾解科层制危机。③ 基于数字政府的透明性、服务性、回应性等特点，亦有观点提出“数字政府是实现法治政府的有效机制”。④然而，数字政府虽具有某些趋向“法治政府”的外在表征，却与后者的价值理念并不完全相洽。随着政府数字化转型的持续推进，其日益突破建立在科层政府结构上的治理机制和法治范式，可能在多维度面临数字治理的“效能—法治”悖论。数字政府建设需符合民主法治的要求，①但目前，“以全面建设法治政府为目标的行政法律制度体系难以有效因应数字政府的发展”。② 故而，数字政府的法治化建构便成为亟待研究的重要课题。

信息技术的迭代升级对政府形态、治理结构带来前所未有的影响。数字政府重塑了对数字社会的治理逻辑及治理方式，使“数字治理”渗透到社会治理的诸多方面。然而，治理的数字化革命不可避免地具有“雙刃剑”效应。为了提升对高度复杂的数字社会的治理效能，进而全面构建“数字治理”机制塑造高效的数字政府范式，将会与“法治政府”体系产生目标冲突和价值纠葛。数字政府在日益复杂的治理场景中，会因过度凸显治理效能而面临多重法治风险。有鉴于此，铺设数字政府、法治政府并行共进的良序发展轨道，构建统合数治与法治双重价值系统的数字法治政府，已属当务之急。事实上，数字政府的建设不只要实现法治化，还要实现整体的数字法治。③ 以“数字法治政府”为整体框架和系统界面，推进数字政府数字化、法治化协同发展与深度融合，是规避政府数字化转型的治理悖论与法治风险的必然选择。

二、数字政府的治理模式革新及其效能悖论

数字政府革新了传统政府的科层治理结构，从诸多方面提升了政府面对高度复杂的数字社会的治理效能。然而，“数治”治理模式的系统塑造，也存在突出的技术治理效能悖论，需要受到充分的理论关注。

１．数字政府的治理模式变革

自马克斯·韦伯开创官僚制政府理论以来，对科层政府的讨论从未停歇。科层制作为工业时代公共行政科学化的典范，被视为迄今最贴近现代化的一种政府组织形态。科层制适应了工业化社会追求的秩序、理性、效率等要求，具有专业化与客观化外表，“使整个政府系统的‘可计算性’达到最高程度”，④有助提升政府活动的规范性。“科层制不仅仅是指分科分层的外在组织形式，还包括法制化、制度化、专业化等内在特质”。⑤ 然而，科层政府始终面临治理层级和条块协作的难题，以及治理统一性、权威性与灵活性、有效性的悖论。比如，决策机构的法理权威与执行机构的自由裁量存在显著张力，“街头官僚”现象泛滥成疾。与此同时，政府科层化在一定程度上强化了权力集中。“越是集权，越会产生更多的层级，而层级增多会导致监督无力，形成权力监督的悖论”。⑥ 由此，科层制日益偏离“组织理性”，这不仅深刻制约了治理效能，也衍生了“效能—法治”的张力。梳理科层制政府的发展史发现，克服并消解此种张力构成了其制度进化的主旋律，科层政府形态的嬗变呈现为“法治建设与效能建设相交织的政府治理现代化进程”。⑦

“形成于工业时代的行政官僚体系天生具有保守性，其原因在于被设计成保守性而实现对社会结构的稳定。”⑧数字政府作为数字社会衍生出的崭新政府模式，突破了行政始终在“科层理性”中徘徊的结构困境，重塑了政府的职责界限和治理结构。数字政府形塑以技术治理为根本、以治理效率为导向的行政体系，具有逆组织化、去科层化、强穿透性等特质，为科层政府注入了技术、理念等多维革新元素。在“行政一体”和“整体治理”的取向下，数字政府通过整合政策差异，强化了决策权及决策者的监督权，从理论上可能挤压基层的自由裁量空间。数字政府在接续提升行政技术、权力技术的同时，更加重视信息技术的“武装”。数字政府凭借信息技术的“穿透性”特质，直指科层政府“过度集权”和“无序裁量”两大痛点，具有提升治理能力的功能。总体上，数字政府带来了政府功能的再造、职能的整合与调适，呈现出透明性、效率性、便民性、回应性、责任性、服务性等多维特质，有助消除科层政府治理效能不足困境。

数字技术的广泛运用深刻改变了国家和社会治理的方法论，凸显了治理的“工具主义”逻辑。① 数字化重塑了政府与公民、市场、社会三者间的信息交流结构，有助于建构凸显技术治理灵活、高效、能动优势的新型治理范式。如在线公共服务的全天候、普及化，改变了行政体验；又如智能审批等人工智能的运用，促进了行政程序的简约和加速，有利于保障行政相对人的权益。有学者发现，数字技术的规模化运用带来了治理空间的数字再造，创造了“数实相融”的新型治理情境，形成以多层级政府信息协同为核心支撑的“数字治理”新模式。② “数字治理”概念的直观表达即运用数字技术治理国家和社会，学界将其简化为“数治”。

当前，“数治”作为数字政府形态下的独特治理模式，兼具技术化、数据化、平台化、智慧化治理等多元特征，正向不同场域和主体延伸，呈现出较为全面的宏观治理功能，可施展于立法、决策、执行和法律实施、法律监督等诸多领域。从某种意义上，“数治”形塑了简约高效的现代政府系统，不断“上下联动”提升数字社会的治理有效性。③ 然而，它对科层政府组织结构尤其是对决策、执行、监督的权力重塑，也将全面辐射到国家和社会治理结构，牵动治理格局和治理制度的系统调适。这无形中会与在科层体制上构筑和运作的治理体系产生裂痕，使得数字政府形态下的“效能—法治”张力呈现新的样貌。

２．数字政府的“数治”效能悖论

数字政府遵循由重塑科层政府组织到变革社会治理形态的联动逻辑，既给政府治理带来了正向赋能效应，亦深刻改变着国家权力与公民权利结构，推动内外部行政关系发生深刻变迁。数字政府在纾解既有科层治理的效能困境之时，存在复杂多维的“数治”效能悖论。

（１）数字政府的穿透治理与基层社会自治的悖论

数字技术赋能社会治理的机理在于，国家借助“穿透性”的数字技术，赋能制度化（如立法、守法、执法、司法、法律监督）和非制度化（如政策执行、道德实施）的治理事务。数字政府超越了科层政府以“目标管理”为核心的自制模式。理论上，它能够通过信息技术“穿透”行政科层，重塑决策权、执行权、监督权配置结构。实践中，政府“数治”活动的决策过程既具有数据收集与共享、集体协商与决策、综合实施与收集反馈的扁平化面向，也具有进一步集中化的可能。学界最近的研究表明，政府数字化转型并未完全悖离“科层”逻辑，数字技术对于建构更加理性、高效的科层组织似乎具有更为突出的作用，表现于数字政府的组织结构变革可能形成决策权集中、行政科层化的趋势。④ 还有学者发现，数字行政可能缩小甚至完全消除权力的裁量空间，而“数字政府建设在大幅提升国家治理效能的同时，可能导致新型的‘数字官僚主义’”。⑤ 本质上，信息工具穿透多层级政府进行“反科层”，重建了“决策者—执行者—监督者”的科层分工，强化了以决策、组织、指挥、管理、监督为主要内容的领导权，可能弱化以信任为核心的激励机制在行政中的重要作用，遏制基层一线执法者的自主性、灵活性。以强化内部监督管理为目标的数字绩效考核，易异化为数字形式主义而被贴上负面“标签”，在局部产生“赋能未必增效”的现象，变相增加了行政负担。