【关键词】基层治理 小马拉大车 基层减负 权责对等 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

基层作为国家治理体系中的关键一环，身处改革、发展、稳定的第一线，是各种矛盾冲突的聚焦点、工作落实的着力点，其治理成效直接影响国家治理体系和治理能力现代化的实现。推进中国式现代化，离不开基层治理的现代化。党的二十大报告提出，要“坚持大抓基层的鲜明导向”，这对新时代新征程的基层治理提出了更高要求。大抓基层是一项复杂的系统工程，需要坚持问题导向。基层治理面临的问题集中体现为基层负担过重。“小马拉大车”导致基层工作长期“超载”、部分基层干部长期“负重”，严重制约基层工作的正常运行和基层治理效能的提升。近些年来，在党中央统一部署下，各地区各部门多措并举，持续推进基层减负工作。这些工作取得了一定成效，但总体上离减负政令目标仍有差距。一些基层干部及工作人员反映，减负只解决了少量的“老负担”，没解决“新负担”，个别地区减负效果没有达到预期，甚至出现了“越减越负”的情况。准确把握“小马拉大车”的形成逻辑，才能对症下药，从而为推进基层治理现代化夯实基础。

基层治理“小马拉大车”问题的主要表现

“小马拉大车”意指在基层治理过程中，基层组织承担了超出自身资源和能力的任务事项，以一种高度负载的状态进行运作，并因此引发一定程度的组织失能。在基层治理场域中，基层负担过重主要表现为任务超载、责任超载、压力超载三种递进式的情形。

第一是任务超载。一方面，治理重心下移，大量任务向基层转移，任务繁重成为当前基层治理的突出特点。一是基层的政治任务明显增多。基层党建、信访维稳、应急管理、乡村振兴、生态环保、安全生产等都已经成为基层的政治任务，越来越多党政部门的业务工作也通过各种渠道转化为基层党委政府的政治任务，一些基层领导为了政绩“亮点”也在辖区内或多或少地创设了特色政治任务，基层政治任务的日常性越来越凸显。二是基层的行政业务普遍增加。相较于税费改革之前，近些年来基层政府职能的扩张趋向明显，如普法宣传、秸秆禁烧、垃圾分类、森林防火、防止溺水等，每隔一段时间就会有新的事项被纳入基层政府的日常议程。三是基层的临时性任务越来越频繁。基层由于直接面对社会生产生活一线，自然灾害、疾病传播、生产安全、群体性事件、舆情热点等各种突发性事件时有发生。另一方面，相应的资源却并未下移，超负荷任务突破了基层组织的资源承载力。基层人手紧缺成为常态。例如，基层市场监管所、派出所，连所长在内往往都只有四五名执法人员，难以满足目前市场监督与社会治理的需求。一些基层政府只能通过“临聘人员”来缓解人员紧张的困境。基层的经费不足是老大难问题。大量乡镇自我造血能力不足，村社区有集体经济收入的并不多，很多时候是“等靠要”，处于“活多钱少、活多无钱”的窘境。基层的基础设施资源也难以满足需求。一些基层单位办公场所匮乏，为居民提供的公共服务因此受限。

第二是责任超载。一方面，基层单位责任泛化严重。部分地区的上级部门上面开个会、下个文件分分钟就可以将责任“甩锅”基层，美其名曰“责任下沉”，自己当起“甩手掌柜”，而基层无力拒绝，只能听之任之。如某县市场监管局在乡镇并不具备食品鉴别和药品鉴定能力和条件情况下，将辖区内有关食品安全、假药制售等监管责任下派至乡镇。另一方面，基层组织权力配备不足。基层组织处在政权架构的底层，除极少数法律直接授权之外，其权力较小。近年来，基层的目标设定权、人事统筹权、激励分配权等还在不断被上收。基层作为国家治理的末梢神经，“权小责大”问题长期存在。

第三是压力超载。一方面，一些基层干部负担重、负荷高，面临前所未有的压力。上级布置的工作任务不仅数量众多，而且往往时间紧迫、要求严格，还得高效完成，确保落实。基层编制少，一人多岗和一岗多责是普遍现象。一些地区的基层干部面对无休止的台账清理和数据填报、数不清的会议材料和考评工作、各种各样的交派事务和临时事务，“5+2”“白加黑”“连轴转”的同时，还要随时被考核、被监督、被问责，久而久之难免身心俱疲。基层是执行政策的最前沿，也是抓任务落实的最末端，基层干部处于与群众面对面打交道的第一线，其工作直接关系到群众的切身利益，稍有不慎就可能引发连锁反应。由于群众的需求日趋多样化、个性化，基层干部很难用单一的框架展开行动。个别群众提出的某些要求可能会超越政府的职责范围或现有能力，基层干部在解决问题时很容易产生一种深深的无力感。