【关键词】考核泛化 干部行为 基层治理

【中图分类号】D602 【文献标识码】A

基层强则国家强，基层安则天下安。基层作为国家治理的基础性单元，基层政府政策落实成效如何直接关乎到国家基层治理体系和治理能力现代化的切实推进。干部绩效考核制度作为以考察基层治理实效、监督基层政策执行、督促基层绩效改进为关键目标的政府官员管理模式，已成为基层政府行动的“指挥棒”和国家基层治理不可或缺的重要工具，在改善干部工作作风和提高治理效率方面发挥了重要作用。但近年来，在一些基层治理实践中，相关干部绩效考核行为背离了政府考核制度的初衷，绩效考核范围不断扩张、目标不断拔高，个别地区出现“背锅式绩效考核、‘注水式’绩效考核、‘一票否决’式绩效考核”，成为基层干部“不能承受之重”，给基层政府的治理行为带来负面影响，侵蚀着基层干部的担当创新活力。

2020年4月，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，明确要求进一步改进督查检查考核方式方法。2024年1月，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议强调，着力完善考核办法，推动简单考“材料”、查“痕迹”向重点考成效、看“潜绩”转变，把干部从繁复考核中解脱出来，把更多精力用到抓落实上。基于此，针对一些地方基层干部绩效考核泛化现象，应当精准施策加以及时遏制。

基层干部“考核泛化”的表征

在基层治理实践中，干部绩效考核的本意是帮助上级政府对基层政府干部的政策执行行为和基层治理行为进行督促与纠偏，但在一些地方考核指标异化为增加基层负担的“砝码”，让基层干部疲于应付，考核工作在基层治理中呈现泛化趋势。具体而言，主要表现为以下几个方面。

一是考核名目繁多，指标细密量化。依照《中华人民共和国公务员法》和《公务员考核规定》，对党政机关干部的考核内容包括“德、能、勤、绩、廉，重点考核政治素质和工作实绩”。在实际运行过程中，以上述五大指标为目标导向的干部绩效考核进一步扩展至基层治理政策场域的各个方面。

首先，在考核内容方面，相较于以往比较笼统的绩效考核内容，当前基层干部绩效考核内容更为精细化，更依赖于可测度的量化指标。与此同时，干部绩效考核名目繁多，涉及基层党建、乡村全面振兴、党风廉政、政务公开、招商引资、项目建设等多方面内容，绩效考核在各政策场域的频繁使用加重了基层治理负荷及资源损耗。其次，在考核主体方面，考核检查部门越来越多元，来自“条条”与“块块”部门的考核不绝如缕，有时几个上级检查组同时进驻基层乡镇，“政出多门”导致基层干部疲于应对各个上级政府单位的评估。再次，在考核周期方面，由于考核检查成为推动政策执行的标配动作，为了达到“及时反馈”目的，一些地方政府对基层干部的考核频度越来越高，甚至出现了“月月考”“周周考”的现象，加上各种“创建”督促与整改使得绩效考核日益常态化。此外，值得关注的是，个别上级地方政府还会以“四不两直”的名义频繁地采用不打招呼暗访、不定期调研督查与突击检查等方式获取政策执行情况和加强对基层干部的管理。各類考核任务令人应接不暇，基层政府的许多时间和精力都花费在应对上级考核和相应的检查部署上，考核任务过于繁重细密容易催生出基层政府的异化行为。

二是目标设置不够精准，忽略了基层实际情况。为了实现治理目标，上级政府将任务目标量化分解，结合指标考核体系逐级向下夯实，基层政府作为政策目标的最终执行者，承受着来自上级层层加码之后巨大的政策责任和任务压力。

具体而言，首先，一些地方考核目标设置较严苛。我国纵向政府层级关系具有较强的“中心—边缘”性特征，即目标设定权掌握在上级政府手中，基层政府缺失目标制定话语权，往往处在相对被考的状态。在这种情况下，为压缩完成时间、拔高考核标准，中间层级政府会在更上级政府的政策目标中逐级增加新内容或提出新要求，将任务目标设定与任务发包中的指标数字不断拔高。这种“层层加码”容易导致干部绩效考核指标与基层实际情况不符，超出基层政府的能力范围，进而引发基层政府和相关干部压力过大的“拼凑应对”行为。其次，考核目标设置过于统一。一些上级政府在考核目标的设置过程中出现技术治理主义趋向，将繁杂的公共事务简化为一个个“数字指标”。不同县域、不同乡镇的发展情况、重点定位不同，不同干部的擅长领域不同，却用统一标准进行考核，忽略了不同地区、不同岗位的特殊性，实际上难以突出重点，不能客观准确地反映存在问题，更无法准确评价基层干部在某一方面的专业能力和实际贡献。

三是考核与问责挂钩，强化基层压力。在基层治理场域中，自上而下的工作“摊派”与行政绩效考核，意味着任务压力与被问责风险的逐级转移。基层政府的行为被绩效考核目标所框定，在“纵向到底、横向到边”的责任分配方式下，基层干部所要承担的政策目标和问责压力逐渐增大。绩效评估内部主体之间的关系是基于科层制的命令—服从关系，为确保处基层政府按照政策目标的要求履行职责，上级政府按照“党政同责”“一岗双责”的要求落实责任，并辅之以“一票否决”的考核机制来驱动基层政府完成各类高指标任务，督促基层行动者履职到位。

其中，签订责任书是确保责任到人与落实政策目标的策略手段。地方政府通过签订责任书的方式逐级下压责任，由此形成的责任倒逼机制能够推动政策执行压力向下传导，督促各基层干部在有限的资源禀赋条件下超额完成任务，以减少被上级“点名”的风险。例如，环境保护属于一票否决事项，需要签订目标责任书加以考核；安全生产属于一票否决事项，需要签订目标责任书加以考核……业务范围内的工作，自然也需要签订目标责任书加以考核，各种责任书给基层干部带来了较重的压力，没有按照上级政府意志行动或者没有完成目标的责任单位和责任人将受到严厉处罚，责任单位的业绩与荣誉，责任人的资格、机会、职务与职级都有可能被否决，由此不断强化着基层政府的任务完成压力。