关键词共同富裕 集体所有制 城镇集体企业 社会企业

一、引言

作为公有制经济的重要组成部分，集体经济体现共同富裕原则，是国民经济的基础之一，也是国家经济与个体经济的有机统一。集体企业作为集体经济的重要载体，能够缓解社会就业压力、增加国家税收、扩宽收入来源。我国的集体企业包含城镇集体企业和农村集体企业两种表现形式，二者共同发力夯实社会主义公有制经济的发展。细究之，城镇集体企业与农村集体企业仍存在不同之处。一则，在企业设立主体方面，农村集体企业应当以农村集体经济组织或农民为投资主体，不属于农村集体经济组织或不具备农民身份的主体不具有设立农村集体企业的资格，城镇集体企业的设立则无此种规定，仅要求由劳动群众集体设立即可；二则，在企业法律地位方面，城镇集体企业自设立后即取得法人资格，独立承担法律责任，而农村集体企业却并非如此，只有具备企业法人资格的才能依法享有法人财产权；三则，在企业职工身份方面，农村集体企业的职工须具备相应的户籍或地域条件，职工既是企业劳动者又保留农民身份，而城镇集体企业对职工的地域、户籍等方面并没有要求。

源起于计划经济时代的城镇集体企业由手工业合作社发展而来，作为公有制经济的组成部分，其曾为我国的政治、经济建设做出重要贡献，一方面巩固社会主义经济制度，为经济发展奠定基础，另一方面依托中小企业、劳动密集型企业的优势，扩大就业岗位，不仅解决社会闲散人员的就业问题，还针对人们的需求生产商品，成为满足人民物质生活需要的生力军。改革开放后，城镇集体企业凭借国家政策的支持迎来新的发展机遇，在增加税收、提供就业、提高收入等方面发挥不可小觑的作用。然而，囿于城镇集体企业的历史复杂性，企业生存现状堪忧、改革方向不明，后续发展面临立法规范缺位、所有权归属模糊、企业管理机制落后等挑战。针对城镇集体企业存在的问题，实务界和学术界均展开相应的探索与研究。在实务界，主要是参照全民所有制企业进行改革，学术界则针对城镇集体企业存在的问题进行探讨，以期能够为城镇集体企业的发展破解困局。具体而言，沈诤从集体企业立法角度着手，认为城镇集体企业的发展需要法律的保驾护航，以此确保企业管理制度的民主性、广泛性和参与性。①针对城镇集体企业产权虚化的问题，韩松认为集体所有权是集体范围内全体成员的直接所有权，②白慧林认为在确认城镇集体企业的出资人地位及对企业财产的终极控制权时，需注重保护集体成员的权利。③虞晓红、王祖强以西方合作社运动中出现的股份化倾向为视角，提出产权改革应开放资本结构，突破单一所有制的局限，建立投资主体多元化的开放型产权制度。④就城镇集体企业治理机制这一问题而言，王祖强认为应当完善集体企业的内部表决机制，形成劳动权利与资本权利相结合的企业决策机制和风险承担机制。⑤按照现代企业制度的要求，城镇集体企业也应引入职业经理人进行经营管理，使集体经济组织真正成为自主经营、自负盈亏、具有完善法人治理结构的股份公司，提升集体经济的市场竞争力。⑥

学界的研究对城镇集体企业的改革曾起到助力作用，但仍存在一定局限性，表现在：第一，对于城镇集体企业的改革实践仅局限于股份制、公司制改革，限制了城镇集体企业价值实现的可能性；第二，对于产权改革的研究仅集中于集体产权的性质方面，以“总有”“共有”说认定集体财产的归属，导致集体产权主体名不副实。总而言之，现有的城镇集体企业研究十分有限，可谓是“头痛医头、脚痛医脚”，缺乏以整体视野对城镇集体企业进行审视，更鲜见为城镇集体企业注入新的时代内涵。

2023年9月，习近平总书记提出“新质生产力”的发展概念，并于2024年中共中央政治局第十一次集体学习中明确新质生产力的完整定义，指出新质生产力是“符合新发展理念的先进生产力质态”。⑦新质生产力作为生产力演化过程中的能级跃升，既注重增量效益，又强调质量提升，更注重拓展发展内容，优化发展要素。⑧新质生产力理念的提出为城镇集体企业的改革发展注入新的活力，一则，能够增强城镇集体企业的发展动力，在新质生产力理念的引领之下，城镇集体企业可以运用数字经济的力量，更新自身商业模式，改变原有的产业布局和组织结构，培育支撑企业发展的新动能。二则，能够优化城镇集体企业的生产发展要素。城镇集体企业重视人力资本和知识资本等多种生产要素，在新质生产力的影响之下可以积极推动企业内部的产权要素改革，构建全要素的发展模式，实现企业的可持续发展。

“国之称富者，在乎丰民。”⑨共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。⑩党的二十大报告明确要求在新时期新征程中要着力推进中国式现代化的实现，共同富裕作为中国式现代化的重要表现，业已成为时代发展的主线，在这个过程中要不断解放和发展生产力，实现经济高质量发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出为推动共同富裕的实现，要构建高水平的市场经济体制，激发各类市场主体活力，建设高标准的市场体系，推动企业产权制度的改革完善，构建权属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。①城镇集体企业作为公有制经济的表现形式，不是全民所有制经济的过渡形态，是集政府、企业与职工利益为一体的市场经济主体，与共同富裕目标的实现休戚相关。一方面，城镇集体企业的发展契合现阶段生产力的发展需求，可丰富市场主体类型。城镇集体企业凭借在资源配置方面的优势可以实现资源的有效利用，促进劳动者之间的合作与互助，以此缩小贫富差距。同时城镇集体企业还可丰富公有制经济的市场表达形式，和国有经济一同助力市场活力和市场效率的提高。另一方面，城镇集体企业能够推动优化收入分配结构远景目标的实现。中国式现代化的共同富裕是全体人民的共同富裕，城镇集体企业的发展既有助于将共同富裕“蛋糕”做大，又能够将共同富裕“蛋糕”分好。通过自愿结合、自主经营、自主管理的经营原则，城镇集体企业集合社会上的剩余资源与劳动力形成新的生产力，可以投资于传统产业，也可发展数字经济，为做大共同富裕“蛋糕”添砖加瓦。在分配共同富裕“蛋糕”之时，城镇集体企业创新分配要素，在坚持按劳分配的基础之上，运用劳动分红、技术分红等方式缩小贫富差距，推动共同富裕目标的实现。有鉴于此，本文以城镇集体企业赋能共同富裕为视角，分析城镇集体企业面临的问题指向，论证城镇集体企业助力实现共同富裕的时代契合性，并从宏观面向、立法支撐、产权保障和微观治理四个方面探析城镇集体企业赋能共同富裕的可行路径，以期能够为城镇集体企业的改革及共同富裕的实现提供有益见解。

二、问题指向：城镇集体企业赋能共同富裕之困

城镇集体企业强调集体利益和个人利益的协同发展，注重优化收入分配、推动公平就业。然而，在赋能共同富裕的进程中城镇集体企业存在立法缺位、所有权性质模糊、内部管理机制落后的问题，成为阻碍共同富裕目标实现的现实之困。

1．立法缺位致使城镇集体企业“生存难、改革难”

目前，关于集体经济的法律规定有很多，例如《宪法》第6条、第8条承认集体经济的法律地位，并明确表示国家保护、鼓励、指导和支持集体经济的发展；《民法典》在物权编规定集体所有权，以列举的形式确定集体财产的归属及权利内容。这些法律规范从基本法角度肯定集体经济在中国特色社会主义经济制度中的基础性地位，并对其发展做出原则性的指引。然而在特别法层面则鲜见城镇集体企业的身影，国务院于2016年修订的《城镇集体所有制企业条例》（以下简称为《条例》）是现下城镇集体企业发展与改革的主要依据，辅之以地方政府出台的规范性文件，例如《广东省企业国有集体产权交易暂行规则》《江苏省乡村集体工业企业管理暂行条例》《山东省关于进一步做好改制为私营企业审批登记工作，促进经济结构调整优化的意见》以及上海市政府在2021年印发的《关于进一步完善上海城镇集体资产监管深化集体企业改革发展的指导意见》等等。囿于立法上的缺位，城镇集体企业长期处于“生也难、死也难、动也难”的尴尬境地，②未来发展方向不明。从共同富裕的角度而言，由于缺乏国家立法层面的宏观指导与规范，城镇集体企业的改革只能依靠地方政策，难免会出现发展程度不一、贫富差距拉大的问题，继而致使历史遗留的产权纠纷难有解决之道，损伤现有集体企业的发展积极性。

除却“生存难”，城镇集体企业还面临“改革难”的问题。由于缺乏立法层面统一的指导思想，城镇集体企业的改革在“公司构造论”与“国企模仿论”之间来回徘徊，忽略了城镇集体企业的独特本质。城镇集体企业作为独立法人的法律内涵、治理结构并不完全与公司制法人相同，不以资本为核心、合作互助的特性及社会责任的“兜底性”承担决定城镇集体企业的改革目标与以“以盈利为核心、降低交易成本、提升效率”的公司制改革与并不完全契合。而“国企模仿论”中“谁投资、谁所有”的思路也未考虑城镇集体企业的所有权特性，城镇集体企业的投资主体较为广泛，并不如国有企业是由国家出资那般明确。以国企改革为模型，限缩了城镇集体企业在治理结构方面的多种可能性，难以体现集体资产与国有资产在功能定位、经营管理方式等方面的差异。

2．产权界定归属难

我国城镇集体企业源起于手工业合作社，以合作为组建原则，鼓励社员自愿投资人社，按股按劳进行分红，为工商业的社会主义改造做出重要贡献。①而后，政府通过行政引导的方式推动城镇集体企业向全民所有制企业过渡，退还职工股金，分配制度方面取消分红制，改为工资制。城镇集体企业逐渐变为“二国营”，失去独立的经营自主权，被视为国有企业的一部分，由此形成城镇集体企业产权混沌的尴尬局面。首先，在出资人方面，城镇集体企业的出资人较为复杂，有政府出资、原始股金的集体积累以及劳动者的个人投资联合，涉及政府、集体与职工个人三方面的利益主体；而国有企業的产权界定较为明晰，在国资委的产权代表人制度下，国有产权代表国家作为出资人对国有资产进行监督。因而无论是城镇集体企业的股份合作制改革抑或是产权改革的完全私有化，均是避重就轻，未能解决城镇集体企业的产权界定问题。其次，在管理机制方面，城镇集体企业与全民所有制企业在所有制方面有明显的差异，然而其在产权界定、分配制度、政企关系及管理者选任等方面沿用全民所有制企业的做法，使之成为一定范围内的劳动群众的“全民所有制”，忽视了“全民所有制”与“集体所有制”的异同。②这样的双重窘境致使城镇集体企业的改革既难以获得发展所需要的资源支持，又难以避免国有企业的全部弊端。

除却仿照国有企业改革导致的产权归属界定难问题以外，《条例》对“集体产权”规定的模糊性是致使城镇集体企业产权不清晰的第二个原因。《条例》第4条、37条、38条规定城镇集体所有制企业的财产归属“劳动群众集体所有”，这样的概念界定存在循环定义的现象，城镇集体企业的所有权主体依旧没有明确指向，“集体所有权”在事实上陷入“权利空心化”的状态。《条例》第19条规定，“集体企业财产清算后的剩余财产由企业上级管理机构作为该企业职工待业和养老救济、就业安置和职业培训等费用，专款专用，不得挪作他用”，否认了劳动群众集体作为所有权人对企业剩余价值的索取权。