生态保护补偿制度是生态文明制度的重要组成部分。

从1999年推行退耕还林还草工程以来，生态保护补偿工作在我国已经走过了20多个年头。党的十八大以来，党中央、国务院制定出台了一系列政策措施，全面推进生态保护补偿制度及相关领域改革。

2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确提出要“开展跨地区生态补偿试点”。

2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出了我国生态补偿机制建设的目标任务。

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保護补偿制度改革的意见》，明确提出进一步推进生态保护补偿制度改革。

2024年6月，《生态保护补偿条例》正式实施。这是我国首部专门针对生态保护补偿的法律，标志着我国生态保护补偿开启法治化新篇章，“绿水青山”向“金山银山”高质量转化的通道加速打通，着力让青山有“价”、绿水含“金”。

目前，我国基本建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制，覆盖森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态环境要素，跨地区跨流域生态保护补偿试点取得明显进展，为巩固生态文明建设成果、巩固拓展脱贫攻坚成果、推动区域协调可持续发展等发挥了重要作用。

谁来补与补给谁

何为生态保护补偿？谁来补？补给谁？

最新颁布的《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）显示，生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。

中国社会科学院生态文明研究所副所长庄贵阳在接受《中国经济周刊》记者采访时指出，《条例》首次给出了“生态保护补偿”的官方定义，界定了生态保护补偿的内涵范围，明确了“保护者得到补偿”的基本原则。

“这次的《条例》，是对我国过去多年来开展生态保护补偿工作的众多成果和有效做法的系统总结和提炼，将经过实践验证、行之有效的现实经验、政策选择上升至行政法规层面，并予以固定强化，形成制度规范，使其更具权威性和规范性。”庄贵阳说。

“生态补偿制度本质上是一个长效机制，与其他有期限的项目不同，它能相对长期、稳定地运转维持下去。”中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山对《中国经济周刊》记者表示，生态补偿制度主张“谁污染谁治理、谁受益谁补偿”，“对于补偿方和受偿方而言，这是一个互利共赢的局面”。

靳乐山特别强调了《条例》中提到的“激励性制度安排”。他表示，保护环境是每个人应尽的义务，生态补偿制度在这一义务的基础上加以激励，目的是激发涉及的单位和个人更有动力去实践生态保护。

据靳乐山介绍，我国对生态保护补偿制度的探索，最早始于1999年推行的退耕还林工程，并对应实践形成森林生态保护补偿。随后，生态保护补偿的类型及对象逐步扩展到草原生态保护补偿、水流生态保护补偿、区域综合补偿（重点生态功能区转移支付等）、海洋生态保护补偿、荒漠生态保护补偿、湿地生态保护补偿、耕地生态保护补偿、水生生物资源养护补偿，到目前，我国生态保护补偿已经覆盖绝大多数重要生态环境要素。

“与其他国家相比，我认为我国的生态保护补偿有‘四最’：生态保护补偿力度最大、领域最全、法治化进程最快、政府投入最多。”靳乐山对《中国经济周刊》记者说。

“2022年，中央财政生态保护补偿资金投入达2200亿元；2023年，仅在重点生态功能区转移支付方面，中央财政就下达资金1061亿元。地方层面的补偿资金已达到年均近千亿元的水平。如此规模的生态保护补偿资金投入力度，在世界上绝无仅有。”靳乐山表示，20多年来我国在生态保护补偿方面的投入，不仅提高了全民生态环境保护的意识，同时也推动了生态环境的改善。

庄贵阳指出，作为生态文明制度以及体制机制改革的重要组成部分，生态保护补偿具有合理平衡生态保护者与受益者间利益关系的作用，是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性的抓手。

怎么补与如何偿

根据《条例》，我国生态保护补偿分为财政纵向补偿、地区间横向补偿及市场机制补偿三大主要机制。

“《条例》规定了不同生态保护补偿机制的具体内容，统一并细化了具体规定和要求。自此，各级政府财政纵向补偿获得法律依据和责任，地区政府横向补偿得到法律框架和规范，市场机制补偿明确了发展方向和空间。”庄贵阳说。

中央财政实施分类补偿，是现阶段生态保护补偿最主要的资金来源。近年来，我国政府通过多种方式，加大对生态保护主体、生态保护重点地区的支持力度，补偿资金规模逐年增长。

财政部自然资源和生态环境司负责人邸东辉在政策吹风会上提供了这样一组数据：2013年到2023年，重点生态功能区转移支付资金从423亿元增加到1091亿元，累计投入7900亿元。水污染防治资金从2015年的130亿元增加到2023年的257亿元，基本翻了一番。此外，中央财政还积极支持森林生态效益补偿和天然林资源管护，将国有国家级公益林补偿标准逐步提高到目前的每年每亩10元，将集体和个人的国家级公益林补偿标准逐步提高到目前每年每亩16元。

国家发展改革委地区振兴司负责人王心同表示，为了巩固和拓展已有成果，《条例》在现有的分类补偿方式基础上，明确国家加大补偿资金投入力度，逐步扩大补偿实施范围，合理提高补偿标准，这将有利保障生态保护补偿资金的持续投入，稳固生态保护政策体系的基本盘。这一基本盘就是让生态保护主体吃下“定心丸”。

地区间横向生态补偿是指由生态环境的保护地区和受益地区之间通过协商建立起成本共担、效益共享、互相监督的制度。近年来，中央财政不断强化政策和资金引导，以流域上下游横向生态保护补偿为重点，对横向生态保护补偿机制给予大力支持。截至目前，中央财政对横向生态保护补偿机制引导资金累计投入已超过200亿元。

从立法层面进一步明确中央和地方政府投入责任的同时，《条例》还特别提出了引导社会主体参与的方式。其中既包括建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，推动交易市场建设，也包括发展生态产业，建立可持续的发展惠益分享机制，还包括建立生态保护补偿基金，实行市场化运作等。

靳乐山表示，一直以来，生态保护补偿工作都坚持着“政府主导、社会参与、市场调节”的生态补偿原则。此次《条例》的一大亮点，就是提出了多种引导社会主体参与的方式，包括此前备受关注的生态保护补偿基金的建立，未来有望激励社会各方面的力量参与到生态保护中来。

据悉，目前全国已有28个省（自治区、直辖市）开展排污权有偿使用和交易试点，截至2023年底，累计成交额约320亿元。

补偿模式方面，《条例》在资金补偿单一模式外，还提到了对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。