滇西北的一片高山峡谷中，原本只有本地人放牧、采药的秘境南姐洛，近几年突然成为年轻人竞相追逐的网红徒步目的地。与此同时，社交媒体上又有各类“拔草经验帖”，将南姐洛描述为管理混乱、收费不合理、植被踩踏破坏严重、存在安全隐患的地方。

南姐洛身处国家级风景名胜区，头顶“世界自然遗产”光环，但当地的旅游开发却陷入混乱，生态保护与绿色发展的冲突也在持续。

近年来，“秘境游”的风潮席卷社交媒体。“小众秘境契合了中国旅游内循环的需求。国内旅游正在从人口红利，迈入‘人心红利’，人们去旅游不再只是从众，而是更加追随自己的个性和审美。”中国旅游协会旅游营销分会副会长葛磊曾在接受媒体采访时这样分析。

而被追捧的秘境多数都身处我国的自然保护地体系内，包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋特别保护区等。

新中国成立以来，我国建立了遍布全国各地的各类自然保护地，覆盖了全国90％的自然生态系统类型、85％的野生动植物种类、65％的高等植物群落。自然保护地在保护生物多样性、自然景观及自然遗迹，维护国家和区域生态安全等方面发挥了重大作用。

不过，文化和旅游部“十四五”规划专家委员会委员、北京大学城市与环境学院旅游研究与规划中心主任吴必虎指出，在相当长的一段时间里，自然保护地管理部门秉持过度保护的思想，将社会经济发展与自然生态保护对立起来。在此背景下，一些地方对于自然保护地的保护和利用都不够好。

吴必虎在接受《中国新闻周刊》专访时指出，要破除生态保护与旅游发展二元对立的传统路径，实现生态保护与旅游的相得益彰。地方政府对于自然保护地的旅游开发和规划，则应该经过科学的论证和研究。

核心区禁止人为活动？

《中国新闻周刊》：你曾提到，长期以来中国的自然保护地体系面临着重叠设置、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。为什么会出现这一系列问题？

吴必虎：在2018年大部制改革之前，自然保护地体系的管理职能分属于原环境保护部、住房和城乡建设部、国家林业局、水利部、农业农村部、原国土资源部等多个部门，“九龙治水”，各个部门分头设立各种保护地，地方政府也想多拿几顶“帽子”，多拿几块牌子。一个区域分别承担多种功能，拿多个“帽子”在所难免。就像一个人，可以是博士，同时也可以是会计师、程序员，拿多个证书。

以曾经由住建部管理的244个国家级风景名胜区为例，它们中有很多是和其他部门公布的国家级自然保护区、国家级森林公园、国家级海洋保护区等相重叠的。比如张家界，它是原林业部公布的中国第一个国家森林公园，也是住建部公布的一个国家级风景名胜区。

为什么会出现重叠设置、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题？主要原因在于一些自然保护地当时划定的时候比较随意。举例来说，地方申报一个省级森林公园或者国家湿地公园，当时一年可以得到几十万到数百万元的专项拨款，一些地方政府为了得到这个拨款，不分青红皂白画了个圈，画圈的时候没有经过研究、没有科学依据，就会导致范围太大或者边界不科学。

过了几年，地方政府发现，拨款没有了，还给当地经济发展戴上了“枷锁”，旅游发展没法搞了，他们就后悔了，但再想“退群”就不可能了。自然保护地里要搞任何建设，都需要上报主管部门审批。大多数情况下，这个程序会非常缓慢，地方政府等个三五年就受不了了，胆子大一点的地方就直接干了，这就出来了一批自然保护地里的“违章”建筑。出现这些“违章”建筑，责任并不一定都在基层。

2018年大部制改革之后，各类自然保护地理论上都划归国家林草局管辖，一家统管，要求不得重叠。现在看，上述一系列问题仍存在。因为地方政府彼此竞争，文旅方面也是如此，每个省都在抢夺游客，先建设后规划、再补手续的问题时不时仍会出现。与此同时，现在对环保的要求在加强，一些原本可以旅游、可以进游客的自然保护地为了规避自身管理责任，“一刀切”关了，保护与发展的矛盾就更突出了。