内容提要 数字经济的兴起及其伴生的新就业形态给养老保险制度带来了诸多挑战，雇主的缺位、收入的不稳定和就业的流动性等因素成为新业态从业人员参加社会养老保险的严重障碍，由此产生了潜在的养老风险。为探索非缴费型养老金作为政策回应工具的适应性，文章引入全民收入理论，认为全民基本收入的“全民性”“无条件”和“保基本”等特性与非缴费型养老金的“普惠性”“非缴费性”和“基础保障性”高度契合，可以为非缴费型养老金制度的建立提供理论借鉴和实践启发。因此，建议将城乡居民养老保险的基础养老金优化升级为非缴费型养老金，以化解新业态从业人员乃至全体国民的养老风险，完善我国的多层次、多支柱养老保险体系。

关键词 新业态 养老风险 全民基本收入 非缴费型养老金

〔中图分类号〕Ｃ９１３．７；Ｆ８４２．６ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２５）０４－０１２２－０９

一、问题的提出

德国社会学家乌尔里希·贝克在其经典著作《风险社会：新的现代化之路》里提出随着非标准化就业形式的出现，“工作和非工作的边界具有了流动性，灵活而多元的未充分就业形式也广为传播”。① 现实的发展如出一辙。以大数据、人工智能为代表的数字技术逐渐成熟，推动了数字经济的蓬勃发展，对人们的生产和生活方式产生了深刻影响。根据《中国数字经济发展研究报告（２０２４年）》发布的数据，２０２３年我国数字经济规模达到５３．９万亿元，占ＧＤＰ比重为４２．８％，对ＧＤＰ的增速贡献达到６６．４５％。②数字经济在促进经济增长的同时，也对就业领域产生了深刻影响，催生了平台经济、共享经济等新就业形态，还带来了自由职业、灵活就业等多元就业形式。

相较于传统就业形式，虽然新就业形态更加符合现阶段数字经济下灵活用工的需要，但也呈现出劳动关系非标准化、工作内容多样化、工作安排去组织化、工资薪酬不确定等特征，对现行的社会养老保险制度造成了巨大的冲击和挑战。现行的社会养老保险制度是以标准劳动关系为基础，而多数新业态从业人员是非标准化就业，劳动合同的缺失使其不得不游离于社会养老保险制度之外。制度的排斥加上新业态从业人员缴费负担重、户籍限制等各种原因，使得该群体参保人数不多、参保比率较低，为未来的养老留下后顾之忧。因此，本文基于新业态的发展趋势及其带来的参保难题，围绕养老风险的形成与化解，借鉴全民基本收入的理论和方式提出社会养老保险制度应该进行适应性改革，适时建立全民普惠的非缴费型养老金，以此应对未来的养老风险。

二、新业态带来新风险：社会养老保险面临的冲击与挑战

在社会政策研究中，“风险”一直都是重要概念，对风险的认知和管理推动着各国社会政策的改革。社会养老保险是伴随工业化而来的一种老年风险管理机制，相关制度建立在劳动者持续而稳定的工作基础之上，主要特征是劳动者的标准化就业。而在后工业或数字经济时代，劳动关系呈现出明显的非标准化，越来越多的固定就业被灵活就业所取代。就业形态的变化必将冲击以标准化劳动关系为制度基础的社会养老保险，不可避免地带来一定的养老风险。

１.劳动关系与参保缴费的错位

非标准劳动关系是在灵活就业与制度转轨中产生出来的一种特殊类型的劳动关系。① 非标准化是新形态就业人员劳动关系的主要特征，主要表现在工作场所和工作时间的不固定性、劳动者薪酬的灵活性、劳动过程依赖于网络性等。非标准化劳动关系给劳动者参加社会保险制度造成了极大障碍。这是因为现行的社会养老保险制度是建立在标准化劳动关系之上，是一种典型的雇主和雇员共同分担缴费责任的制度设计，目的是实现劳资双方的合作，从而构建和谐的劳动关系。而数字经济导致就业形态的变化则是打破了这种合作与分担的机制，造成了劳动关系与参保缴费的错位。

从单位缴费角度看，新业态从业者由于劳动关系模糊而少有用工单位为其缴纳基本养老保险，难以通过单位缴费获得养老保险。正规就业者更容易受到《中华人民共和国劳动法》的保护，而衡量正规就业与否的一个标准就是劳动合同的签订。新形态经济下出现的网约工、外卖员等灵活就业群体，大多不属于正规就业而且雇主难以明确，这使得新业态从业人员无法签订劳动合同，也就难以享受劳动权益保障。从个人缴费角度看，虽然法律保障了新业态从业人员参保基本养老保险的权益，但没有进行强制规定，结果是相关的法律规定只是为灵活就业人员的参保提供了政策依据，具体到是否参保则没有强制性。显然，由于缺少法律或政策的严格要求，加上雇主规避成本的考虑，实际执行中难免出现参保率的下降。

２.收入水平与缴费负担的差距

新业态从业人员由于就业的不稳定和灵活性，收入水平多数不高，而且收入差距的区间较大。根据张禧等对云南省Ｌ市的调查，月收入１０００—３０００元的占比为４９．２５％，对调查的分析也显示被调查人员的薪资及收入与其参保比例成正比，月收入５０００元以上的全部参加养老保险，月收入１０００以下的灵活就业人员基本没有参保。② 这说明收入水平是灵活就业人员参保与否的一个关键因素。岳宗福等在山东临沂的调查显示，外卖骑手月均收入集中于３０００—５０００元，月均收入５０００元以上的外卖骑手占被调查人数的３３．６７％。③ 陈纬棠在广州的调查显示，月收入处于４０００—６０００元的外卖骑手约占４０．９％，月收入为２０００—４０００元和２０００元以下的外卖骑手均约为１４．３％，④可见大部分外卖骑手的月收入集中在４０００—６０００元。表面上看来，广州外卖骑手的月收入还不算太低，但是与广州市２０２３年城镇私营单位就业人员的年平均工资８１９１１元⑤相比，还有些差距，关键问题是他们还要承担全部的养老保险缴费。

经济能力直接决定并影响着参保意愿与参保能力。工资收入的起伏不定，极大地影响着个人生活及日常消费，带来参保能力的不足，也可能造成参保缴费时断时续的状况。根据行为经济学的解释，流动性约束的存在会限制消费者当期资源的获得，①为确保当期消费，部分低收入群体会减少其他金融或保险行为，如停止养老保险的参保缴费。② 更重要的是，与城镇职工由单位承担主要缴费不同，灵活就业人员则是大多数由个人承担２０％的全部缴费，相对较高的缴费负担导致许多新就业形态劳动者无法形成正确的参保意识和长期参保的稳定预期，不参保或者仅满足１５年最低缴费年限成为该群体的行为选择。③ 赵青的研究也证明了这一点，新业态从业者被问及“为何没有参加职工养老保险／职工医疗保险”时，回答“缴费太高，负担不起”的人占比最高，分别达到３６％和１６％。④

３．参保户籍与转移接续的限制

新业态从业人员参保的户籍限制主要体现在参加城乡居民养老保险方面。与城镇职工基本养老保险依附于工作单位不同，城乡居民基本养老保险的参保人群实质上主要依托地方财政的补贴，所以参保户籍限制的实质是就业地政府不愿承担非本地就业者的参保补贴。这在各地出台的鼓励灵活就业人员参保的政策措施中可以看出，尽管除北京、上海等超大城市之外，灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险大多放松了户籍限制，但是如果参加当地城乡居民基本养老保险制度则会受到户籍限制。尽管人力资源和社会保障部等八部门共同印发的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》指出“各地要放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制”，但是由于缺少具体政策支持的制度，灵活就业人员即便就地参保也难以获得对当地户籍人口灵活就业人员的参保补贴，致使参保负担苦乐不均，从而在某种程度上抑制了就地参保意愿。

此外，新业态从业者由于工作不稳定且流动性大，不可避免地涉及工作地点的变更，也就带来了养老保险参保缴费频繁转移接续的问题，无形中增加了参保缴费的难度。虽然国家已经制定了不同人群和地域之间的转移接续办法，总体上做到了转移接续的有策可依，但是统筹基金不能转移或仅能部分转移、缴费年限不能合并计算、待遇领取与在地参保年限挂钩、各地缴费基数和养老待遇存在差异等现实的难题，使得多数新业态从业人员在复杂的转移接续面前显得踯躅不前，最终选择知难而退。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出“全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策”，从另一个角度说明了参保的户籍限制和转移接续还存在明显的障碍。

现实中我国灵活就业人员的参保状况确实不够理想。有学者对国内某网约车公司的研究发现，占注册司机总数７０％的专职司机参保率大概为７０％，主要参保渠道一是回户籍地参加“新农保”，二是通过亲戚朋友或人力资源服务公司进行挂靠参保，而余下大概３０％的专职司机则完全没有参加任何社会保险。⑤ 《２０２３年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据显示，２０２３年末我国城镇就业人员为４７０３２万人，而城镇职工基本养老保险的参保职工为３７９２５万人，二者的数据之差可以证明仍有９１０７万城镇就业人口没有参加职工基本养老保险，应该说其中大多数是灵活就业人员。