1是事业，也是产业：养老服务在中国

本文节选自《文化纵横》2025年第4期

叶怡洁 房莉杰 中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授

我国社会主义市场经济体制的建立和改革始于20世纪90年代，解放和发展生产力是当时的第一要务。当时主要的老年相关政策是建立城镇职工养老保险制度，这是城市国有企业改革的一部分。但是，针对“生涯风险”的养老服务并未纳入政策议程。这是因为中国在2000年才进入老龄化社会，此前的人口结构颇为年轻，家庭养老仍可以应对需求。因此，这一时期的“社会福利”沿袭着计划经济的制度传统，有很强的补缺特征，只向最困难人群提供最基本的保护。这一时期的养老机构仅限于公立的县市级社会福利院和乡镇级敬老院，还没有涉及“大市场”和“小市场”的问题。这是我国市场化改革以来养老服务政策开始构建时的起点。

2006年国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门联合发布的《关于加快发展养老服务业的意见》，养老服务体系建设的序幕就此拉开。在老龄化和市场化的双重背景下，21世纪初，国家开始全面规划养老服务体系建设，主要特点是由国家主导的养老服务市场化，通过财政支出和优惠政策撬动“养老服务业”发展。这首先是因为我国在2000年进入老龄化社会后，老龄化进程持续加速；但与此同时，计划经济时期形成的公立福利院和农村敬老院却远不能满足社会化养老的需要，因此供给方建设成为养老服务体系建设的重心。其次，我国进入老龄化时期的状态是“未富先老”，且当时的西方福利国家因为财政负担过重已经陷入“福利陷阱”，普遍开始了压缩支出、引入市场的改革。在这种情况下，我国的养老服务采取社会福利社会化原则，在资源分配中引入市场机制，也是一个更为合理的选择。

上述聚焦于“养老服务业”的政策特点，在2021年之后出现了新的发展。2020年末，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》明确提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。