第一次世界大战爆发后，日本趁欧美各国忙于战事，于1914年11月攻占了德国强占的胶州湾（位于山东省山东半岛南岸，湾口东岸为青岛港），不仅要求中国把德国在山东的一切权利让与日本，甚至妄图将中国完全置于其控制之下。1915年1月18日，日本驻华公使日置益（曾作为八国联军的日本代表之一，迫使清政府签订《辛丑和约》）打破外交惯例，通过秘密外交晋见北洋政府大总统袁世凯，当面递交书面要求，共五号二十一款，并要求袁世凯绝对保密，史称对华“二十一条”。

从“有限披露”到举世皆知

日本对华二十一条的主要内容：

第一号第一款，中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对中国政府享有一切权利利益让与等项处分，概行承认。第一号第二款，中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与他国。

第二号第一款，两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限，并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。第二号第七款，中国政府允将吉长铁路管理经营事宜，委任日本国政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为期。

第三号第一款，将汉冶萍公司作为两国合办事业。

第四号主要内容为，中国政府允准，所有中国沿岸港湾及岛屿，概不让与或租与他国。

第五号主要内容为，在中国中央政府须聘用有力之日本人，充为政治、财政、军事等各顾问；所有在中国内地所设日本病院、寺院、学校等，概允其土地所有权；中国政府允将接连武昌与九江南昌路线之铁路，及南昌杭州、南昌潮州各路线铁路之建造权，许与日本国；在福建省内筹办铁路矿山，及整顿海口（船厂在内），如需外国资本之时，先向日本国协议。

显而易见，日本对华“二十一条”严重侵犯了中国主权。考虑到事态严重，在接见日本驻华公使后，袁世凯召开了紧急会议。为了拖延谈判时间，袁世凯再度起用外交经验丰富的陆征祥担任外交总长，负责与日本周旋。

从1915年2月2日起，袁世凯委派外交总长陆征祥、次长曹汝霖与日驻华公使日置益就“二十一条”进行了一系列谈判。在谈判过程中，北洋政府一方面针对“二十一条”提出修正案，如说服日本暂缓对华“二十一条”中第五号相关条款的要求；一方面在袁世凯的授意下，通过外交渠道向美英等国“有限披露”了有关“二十一条”的信息，以争取美英等国的干预。美英等国意识到日本试图通过秘密外交强迫中国接受苛刻条件，担心日本会损害其在华的既得利益。即便如此，日本依然对美英等国隐瞒了对华“二十一条”中第五号相关条款。

为了进一步对外披露“二十一条”，1915年2月5日，袁世凯接见了时任中华民国总统政治顾问的澳大利亚人莫理循。